张雪樵:深化公益诉讼理论研究 推动检察公益诉讼立法

深化公益诉讼理论研究 推动检察公益诉讼立法

最高人民检察院副检察长 张雪樵

检察公益诉讼是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果,检察公益诉讼制度充分彰显习近平法治思想的实践伟力和真理力量,制定检察公益诉讼法是将习近平法治思想的原创性成果法治化、制度化的重要方式。检察公益诉讼法的定位、立法原则、案件范围、调查权配置、审判与执行等问题是立法的关键和核心问题,能否解决好这些问题,关乎检察公益诉讼立法的成败。对上述问题全面深入地进行理论分析和阐释,可以充分论证检察公益诉讼立法的必要性、紧迫性与可行性,使检察公益诉讼立法的理论基础更加坚实。

一是关于检察公益诉讼法的定位、立法原则。从定位来看,检察公益诉讼法是一部将检察公益诉讼这一习近平法治思想原创性成果法律化的具体制度法。既包含体现检察公益诉讼中检察权、审判权运行规律,体现公益诉讼特殊诉讼形态的程序内容,也包含涉及行政机关依法履行职责标准、公益责任体系等方面的实体内容。总的来说,这是一部民事诉讼法、行政诉讼法体系中关于检察公益诉讼的特别法,虽然具有特殊性,但不足以游离于民事诉讼法和行政诉讼法;虽然包含刑事附带民事公益诉讼,但不能归于刑事诉讼法之列。立法原则是一部法律制定和实施过程中的指导思想,体现了一部法律的基本精神和特质。检察公益诉讼法与其他实体法、诉讼法相比,有其共同点也有其特殊性,譬如行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉,这是检察公益诉讼制度的独特之处,需要通过立法原则等予以体现。

二是关于检察公益诉讼案件范围与调查权配置。检察公益诉讼案件范围是立法中的重点、难点和焦点问题。制定检察公益诉讼法应该放在如何更好地服务于中国式现代化建设新征程的大背景下来考量,案件范围应该放宽一些。当前民事诉讼法、行政诉讼法和一些单行法中规定了检察公益诉讼的案件范围。但是,这些法律规范之间不统一、不协调、不配套等问题逐渐显现,如何在检察公益诉讼立法中通过先进的立法技术进行类型化、体系化的整合,同时又为未来的检察公益诉讼发展留足充分的发展空间,需要进一步深入研究。检察机关作为诉讼的一方主体,其行使调查权的目的在于收集证据材料以证明公益受损和违法行为的事实,是一个从无到有构建证据链条的过程,调查取证的质量和效果直接影响案件事实的认定和提起诉讼的结果。因此,立法需要在检察机关调查权行使及其保障方面作出专门性规定。一些地方立法已经开展了相应探索,并取得了良好效果,在立法中可以借鉴。

三是关于检察公益诉讼的审判与执行。检察公益诉讼作为一种独立的诉讼形态已经达成基本共识。行政公益诉讼的本质与目的在于督促行政机关依法履职。我国没有借鉴俄罗斯检察机关直接向行政机关作出禁止令,也没有借鉴巴西检察机关通过与当事人达成和解协议后直接申请强制执行。行政公益诉讼还有一个突出的特点,即能够发挥启动行政机关自我纠正程序的作用,督促履职而不代替履职,限制行政权而不束缚行政权。如何通过审判程序的具体制度设计体现检察公益诉讼的基本规律,考验的正是实践智慧和理论智慧。检察公益诉讼与一般行政诉讼、民事诉讼的执行程序相比,尽管有共通之处,但也存在较大差别。比如,检察公益诉讼执行程序涉及环节多,需要检察机关、法院、行政机关协同推进才能确保执行到位,如何通过立法明确各自职责需要认真研究。

制定检察公益诉讼法不仅是将习近平总书记和党中央持续推动完善检察公益诉讼制度的构想通过立法进行巩固深化,将习近平法治思想的原创性成果尽快法律化的政治责任。同时,也是将具有鲜明中国特色的公益诉讼制度设计与实践成果进行立法总结,完善中国特色社会主义法律体系,充分彰显大国法治自信的光荣使命。

(详见《人民检察》2023年第21期)