吕忠梅：检察公益诉讼立法应解决的基础理论问题及建议

吕忠梅:检察公益诉讼立法应解决的基础理论问题及建议

中国法学会副会长、十四届全国人大环境与资源保护委员会副主任委员 吕忠梅

作为世界范围内“人无我有”的司法制度,六年多来的实践充分证明,检察公益诉讼是一项适应中国国情、体现中国司法体制特点的好制度,需要而且可能以立法的方式加以提升,推动检察公益诉讼工作更好发挥维护公共利益、实现社会公平正义的功能。在此意义上,将检察公益诉讼立法纳入《十四届全国人大常委会立法规划》一类项目,十分必要且及时。

一、检察公益诉讼立法应解决的基础理论问题

制定检察公益诉讼法,本质上是以一定理论为支撑,总结检察公益诉讼工作规律、形成检察公益诉讼活动规则的过程,立法必须建立在相对成熟的检察公益诉讼理论基础之上。检察公益诉讼立法至少应解决以下基础理论问题:

一是检察公益诉讼中的民事公益诉讼实际上是“官告民”,行政公益诉讼实际上是“官告官”,与传统民事诉讼和行政诉讼有截然不同的诉讼法律关系。如何从理论上厘清检察公益诉讼的法律关系,明确“此诉讼非彼诉讼”,准确界定公益诉讼的内涵,是立法必须解决的基点问题。

二是检察公益诉讼案件中行政公益诉讼案件95%以上在诉前解决,这种现象大大超越了传统诉讼法上的“诉”和“诉权”概念。检察公益诉讼的概念应该如何界定,或者说如何从理论上阐明“此诉非彼诉”,是立法必须解决的难点问题。

三是检察公益诉讼实践中“公益”范围日益扩大,已涉及多部不同性质的法律,各种“公益”实际上存在较大差异。较之其他公益诉讼,环境公益诉讼至少具有“公共利益最纯粹、涉及人与自然关系、社会性与科技性高度关联、公益与风险密不可分”等特殊性,如何从理论上进行类型化,并区分“此公益非彼公益”,是立法必须回答的重点问题。

四是环境检察公益诉讼实践中大量采用刑事附带民事公益诉讼模式,大大突破了传统刑事附带民事诉讼的诉讼构造,尤其在证据效力、证明标准、因果关系判断等方面,都因刑事诉讼与民事诉讼的巨大差异,导致出现难以跨越的“鸿沟”。如何从理论上说明“此审非彼审”,并建立协同性诉讼机制,是立法必须解决的痛点问题。

二、检察公益诉讼立法的建议

基于以上观察,提出关于检察公益诉讼立法的几点建议:一是深刻理解立法规划中提出的一并考虑检察公益诉讼法与公益诉讼法的要求,立足检察公益诉讼实践,将检察公益诉讼立法重点放在公益诉讼检察活动方面,侧重从实体规范角度提炼公益诉讼检察活动规则。如果可能,可以将法律名称确定为“公益检察法”,既符合目前检察公益诉讼实践中绝大多数案件非诉讼处理现状,也可与未来的公益诉讼法相互衔接。

二是认真总结检察公益诉讼实践规律,在概念思维基础上,辅之以类型思维,在立法中建立合理的公益诉讼检察活动的类型化标准,并针对不同类型确立共通规则和特殊规则,建立公益检察活动的基本制度与一般制度。

三是系统研究刑事附带民事公益诉讼案件,发现并提炼刑事附带民事公益诉讼的“两审合一”规则,切实解决司法实践中的“诉讼主体错位”“诉讼规则错配”问题。

四是统筹考虑公益诉讼检察立法与环境法典编纂工作,注意环境公益诉讼作为检察公益诉讼的特殊类型,可以在检察公益诉讼立法中进行实体性规范,在环境法典中规定专门程序,并运用普通法与特别法的立法技术,建立相互转介或引致条款,形成协同关系。

(详见《人民检察》2023年第21期)