景汉朝：加快推进检察公益诉讼立法进程助力国家治理体系和治理能力现代化

加快推进检察公益诉讼立法进程助力国家治理体系和治理能力现代化

中国法学会副会长、中国民事诉讼法学研究会会长 景汉朝

检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果。公共利益是国家治理体系中必须重点保护的人民利益,公益诉讼从法治层面提供重要制度保障。党的二十大报告强调,要完善公益诉讼制度。“检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)”已被纳入《十四届全国人大常委会立法规划》,加快立法进程,有助于推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、检察公益诉讼实践探索呼唤专门立法

从过去的立法和司法实践情况看,检察公益诉讼的实践探索,实现了经验积累、制度创新和理论突破,成为国家治理现代化体系中的重要组成部分,彰显了中国特色社会主义制度的优势。

其一,检察公益诉讼实践丰富了国家治理体系和治理能力现代化的内容。这一制度的建立和发展,是民事司法程序现代化乃至法治体系现代化的重要标志之一,丰富了国家治理的内涵和方法。

其二,检察公益诉讼实践提供了公益诉讼参与全球治理的中国方案与中国智慧。众所周知,公益诉讼领域涉及的很多问题并非中国特有,这些问题的解决也涉及全人类的共同利益和共同命运。经过不断探索,我国已经初步形成具有中国特色的检察公益诉讼理论和制度体系。

其三,检察公益诉讼实践守护人民群众的安宁生活,弘扬社会正义。近年来,最高人民检察院聚焦区域环境污染、食品药品安全、英烈名誉保护等重点领域问题开展专项监督,深化综合治理方式,发挥了引领示范作用。

其四,检察公益诉讼实践推动了检察公益诉讼相关立法的发展。不仅民事诉讼法对检察公益诉讼作出了基本规定,消费者权益保护法、环境保护法、英雄烈士保护法、未成年人保护法、安全生产法等不同领域的立法也都从不同角度规定了检察公益诉讼规范。

综上,我国检察公益诉讼实践对检察公益诉讼立法提出了客观要求。

二、检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)专门立法的条件已经成熟

当前,检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)的立法工作已由全国人大监察和司法委员会牵头启动。此前,中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》作出有关重要部署,为立法工作提供了重要的政治指引和保障。2015年以来,最高人民法院、最高人民检察院分别或联合制定了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《人民检察院公益诉讼办案规则》《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等一系列司法解释。这些不仅在一定程度上确保了公益诉讼的顺利运行,也为相关立法提供了比较系统的制度基础。

三、检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)立法应坚持的理念

一是坚持以人为本理念。构建我国新时代公益诉讼模式,应将保护社会共同体利益作为目标之一,通过纠纷解决巩固社会共同体。二是坚持自主性理念。要充分考虑我国社会主义法治的特质,积极构建中国自主法学知识体系,以解决中国问题为指向,借鉴国外经验时也根据中国的实践之需来选择。三是坚持整体性理念。一方面,坚持公益诉讼保护利益的整体性,并应扩大公益诉讼的受益面,使其惠及整个社会。我国目前的检察公益诉讼制度简化了诉讼关系,由检察机关代为起诉,体现了公益诉讼的整体性,而且案件的判决结果引导社会政策、国家立法和人民群众的行为,体现公益诉讼受益面的整体性。另一方面,应坚持全民共享法治理念,推进公益诉讼的公众参与。四是坚持实质公平理念。公共利益的实现通常是若干相互竞争利益之间的妥协,这一过程要以实质公平为取向,这是马克思主义关于平等和公平思想的基本要求。

四、检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)立法应着重解决的问题

一是检察公益诉讼保护对象的界定与类型化问题。公益诉讼所保护的公共利益的界定不仅是公益诉讼理论上的重要议题,也是检察公益诉讼单独立法必须解决的基础性问题。从司法实践出发,可以将已有公益诉讼案件所涉及的公共利益区分为国家利益、不特定的社会公共利益以及特定的社会公共利益(特定群体的利益)。还可以根据不同类型的公共利益配置诉讼实施权和设计具体的诉讼程序。比如,对于起诉要求侵权人作为或者不作为的公益诉讼,应根据其保护不特定或特定的社会公共利益特点,明确检察机关、社会组织介入的时间节点、顺序以及与行政程序的对接问题,进一步强化公益诉讼事前预防功能。考虑特定类型案件的社会组织参与,使公益诉讼有更为广泛的公众参与。

二是检察机关与行政机关、社会组织的公益诉讼实施权配置问题。一方面,近年来制定或修订的无障碍环境建设法、妇女权益保障法、反电信网络诈骗法等法律均有授权检察机关提起公益诉讼的规定,同时,刑事附带民事检察公益诉讼已经成为公益诉讼司法实践的主要形态;另一方面,民事诉讼法、行政诉讼法对检察机关提起民事、行政公益诉讼依然坚持的是谦抑性原则。不同法律规范之间、立法与司法实践之间的内在冲突亟待通过公益诉讼单独立法予以协调、解决,其中,最核心的问题就是要进一步明确检察机关、负有监督管理职责的行政机关以及社会组织提起不同类型公益诉讼的诉讼实施权、划定各类主体的权责边界和先后顺位,从而使公益诉讼制度效能实现最大化。

三是检察公益诉讼中审判权定位与职能变革问题。传统审判权的职能是被动的、消极的、中立的,侧重定分止争和事后救济。随着工业社会、信息化社会带来的环境污染、大规模侵权等情形日益增多,审判权与行政权之间的权责界分日益模糊,现代社会的审判权承担了更多的风险防控与事前规制的职能。审判权的定位与职能变革问题,直接影响检察公益诉讼的立法理念。检察公益诉讼着眼于保护国家利益和社会公共利益,其通过确认之诉、给付之诉发挥风险预防功能,立法原则和具体制度安排应当面向未来,强调风险预防作用和调整未来行为,而非单一地补偿、救济。故检察公益诉讼在诉讼要件设置、前置程序、临时性救济程序以及强制执行等具体制度设计上应当坚持预防性司法的理念,以较小的司法成本、较早的沟通介入去规制和保护国家利益和社会公共利益。检察公益诉讼制度的体系性建构要加强对预防性司法理论和程序模式的研究,在制度层面上探索审判权运行的公益诉讼模式。

四是检察公益诉讼与刑事责任的协调问题。二者之间突出的问题就是公益诉讼可否适用惩罚性赔偿。在食品药品安全等领域或者在刑事附带民事公益诉讼中能否引入惩罚性赔偿,惩罚性赔偿与刑事罚金在性质、功能以及管理使用制度上是否存在竞合,理论界和实务界争议很大。同时,这一问题又是检察公益诉讼单行立法所无法回避的。惩罚性赔偿的概念主要源于英美法系的侵权责任法,而大陆法系刑法上则强调罪刑法定原则。这个问题需要继续深入研究。

解决以上问题有助于进一步推动公益诉讼特别是检察公益诉讼立法进程,早日实现立法任务落实落地。总之,检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)单独立法是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然选择,是中国公益诉讼实践的必然结果,是完善公益诉讼制度的必要路径。期待通过单独立法和中国的公益诉讼特别是检察公益诉讼的丰富实践,为世界司法贡献中国智慧和中国方案,为实现中国式现代化贡献力量。

(详见《人民检察》2023年第21期)