张 轩：坚持党对检察公益诉讼立法的全面领导推动完善公益诉讼制度

坚持党对检察公益诉讼立法的全面领导推动完善公益诉讼制度

十四届全国人大监察和司法委员会副主任委员 张 轩

近日,《十四届全国人大常委会立法规划》已经公布,将检察公益诉讼法(公益诉讼法,一并考虑)列入立法规划一类项目,即条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案,并确定这项立法由全国人大监察和司法委员会负责牵头起草并提请全国人大常委会审议。此项立法涉及多部门、各方面,需要集思广益,群策群力,广泛听取各方意见建议,不断凝聚立法共识,确保立法的质量和效率。

一、深入学习领会党中央决策部署和习近平总书记有关重要指示批示精神,充分认识完善公益诉讼制度的重要性和必要性

(一)完善公益诉讼制度是全面贯彻落实党中央部署的必然要求

公益诉讼制度是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度设计,在推进中国式现代化进程中,具有十分重要的意义。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央一直高度关注公益诉讼制度的发展和完善。党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,党的十九届四中全会提出拓展公益诉讼案件范围、完善生态环境公益诉讼制度,党的二十大再次强调完善公益诉讼制度。同时,《法治中国建设规划(2020-2025年)》《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》《全面深化法治领域改革纲要(2023-2027年)》等中央文件,先后对完善公益诉讼制度提出要求。可以说,以习近平同志为核心的党中央对完善公益诉讼制度的要求是一贯的、明确的。完善公益诉讼制度,做好相关立法工作,深入贯彻党中央决策部署特别是党的二十大会议精神,十分重要、十分必要。

(二)完善公益诉讼制度是满足人民群众日益增长的公益司法保护需求的必然要求

我国公益诉讼从顶层设计到实践落地,从局部试点到全面推开,始终聚焦生态环境和资源保护、食品药品安全、个人信息保护、未成年人保护、无障碍设施建设、安全生产等人民群众急难愁盼的问题,解决了一批人民群众的操心事、揪心事、烦心事。特别是检察公益诉讼制度正式建立以来,检察机关能动履职,有力维护了国家利益和社会公共利益,集中展示了公益司法保护的“中国方案”,得到了各方高度认可。但随着公益诉讼深入开展,制度供给不足的问题愈发凸显,直接影响人民群众的获得感。近年来,有不少全国人大代表在广泛听取人民群众意见建议的基础上,提出检察公益诉讼需要专门立法、相关单行法需要增加公益诉讼条款等有关完善公益诉讼制度的议案建议。2020年至2022年,全国人大监察和司法委员会共办理涉检察公益诉讼代表建议60件、代表议案17件。2023年,十四届全国人大一次会议上,有699名全国人大代表提出关于检察公益诉讼立法的议案建议,占全体代表的23.5%。此外,2018年至2020年,全国人大常委会办公厅连续3年将推进检察公益诉讼确定为重点督办建议,2023年又将“完善公益诉讼制度,推进法治中国建设”确定为重点督办建议,都由全国人大监察和司法委员会进行督办。在办理或督办有关代表议案建议的过程中,全国人大监察和司法委员会也充分感受到人民群众对通过完善公益诉讼制度及相关立法推动公益诉讼发挥更大作用充满期待。民有所呼、我有所应,党的根本宗旨要求我们必须回应人民群众日益增长的公益司法保护需求,必须抓紧建立更加完备的公益诉讼制度体系。

(三)完善公益诉讼制度是进一步推动公益诉讼高质量发展的必然要求

近年来,全国人大常委会先后通过修改民事诉讼法、行政诉讼法,从法律上确定公益诉讼制度包括检察公益诉讼制度,通过制定或修改英雄烈士保护法、未成年人保护法、安全生产法、军人地位和权益保障法、个人信息保护法、反垄断法、反电信网络诈骗法、农产品质量安全法、妇女权益保障法、无障碍环境建设法等10部单行法增设公益诉讼有关条款。2019年,全国人大监察和司法委员会协助全国人大常委会听取和审议最高人民检察院关于人民检察院开展公益诉讼检察工作情况的报告并开展专题询问。2023年,全国人大监察和司法委员会协助全国人大常委会听取和审议最高人民检察院关于人民检察院生态环境和资源保护检察工作情况的报告并开展专题询问,公益诉讼是其中的重要内容。全国人大监察和司法委员会在开展上述立法和监督工作的调研中,充分听取各方面意见特别是基层一线干部群众的意见建议。大家普遍反映,虽然现行民事诉讼法、行政诉讼法以及多部单行法对公益诉讼都有规定,但有关规定比较原则、分散,在诉讼程序、配套制度等方面的法律供给不足,亟须通过专门立法进一步规范、推动公益诉讼发展,为公益诉讼高质量发展提供更加完备的法治保障。

二、坚持党对立法工作的全面领导,坚持科学立法、民主立法、依法立法,确保法律公平、权威、有效

(一)坚持党对立法工作的全面领导,确保立法工作正确政治方向

坚持党的领导是做好立法工作的最高政治原则和根本政治保证。以习近平同志为核心的党中央对完善公益诉讼制度提出了明确要求、指明了工作方向。我们应当充分认识到此项立法是关系国家利益和社会公共利益、关系民生福祉的重要立法,必须坚持对党负责、对国家负责、对人民负责,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习领会党中央关于完善公益诉讼制度的重大决策部署,特别是习近平总书记有关重要的指示批示精神,学习贯彻习近平法治思想,在重大事项、重要问题上,及时主动请示报告,准确把握党的主张、方针、政策,从制度上、法律上保证党的路线方针政策和决策部署得到全面贯彻和有效实施,确保立法符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民群众拥护、适应和满足全面建设社会主义现代化国家的要求。

(二)牢牢把握高质量立法,确保法律好用、管用、够用

高质量立法是新时代对立法工作的新要求。检察公益诉讼法(公益诉讼法)是规范公益诉讼的重要法律,立法质量直接关系国家利益和社会公共利益能否得到高质量保护,这就要求我们必须牢牢把握立法质量这个关键,以保护国家利益、社会公共利益为导向,关注和回应人民所思所盼所愿,契合国家治理体系和治理能力现代化要求,确保制定的法律管用有效。法律草案何时能够提请全国人大常委会审议,关键也在于立法质量。我们应当坚持稳中求进的工作总基调、总要求,坚持从国情和实际出发,坚持时、度、效相统一,坚持质量优先,把握好工作重点和节奏。在确保立法质量的前提下,加快立法工作步伐,适时提请全国人大常委会审议。

(三)坚持科学立法、民主立法、依法立法,确保立法工作稳步有序推进

为推动立法进程,全国人大监察和司法委员会拟组建立法工作专班,希望有关单位能够积极派员参加,共同做好法律草案起草工作。起草过程中,要坚持科学立法、民主立法、依法立法。一方面,坚持问题导向,通过开展立法调研,全面梳理、分析研究公益诉讼面临的现实问题,包括研讨的重点、难点、热点问题,为立法提供靶向,切实提升法律针对性、可操作性。另一方面,坚持全过程人民民主,立法过程中充分听取各地各部门、专家学者等有关方面的意见和建议,进一步凝聚共识。此外,还可以做一些专题研究。最高人民检察院等有关部门已经做了不少基础性工作,我们可以进一步梳理研究国内外公益诉讼制度的发展和完善、有关代表议案建议和各省级人大常委会关于检察公益诉讼工作的决定等,为立法工作提供借鉴。

(详见《人民检察》2023年第21期)