陈凤超:新时代检察机关法律监督能力建设问题研究

社会主义法治国家建设推进到当下,法治能力建设已经成为影响我国社会主义法治体系建设成效、实现社会主义法治国家建设目标的关键所在。法治能力提升是满足新时代人民群众对法治新期待的必然要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。其中,检察机关法律监督能力建设地位特殊,既是法治能力建设的重要组成部分,也是推进法治能力建设的重要力量。在检察工作现代化的理念、体系、机制、能力现代化范畴内,能力现代化具有基础性作用,是推动理念、体系、机制现代化的重要基石。如何更加系统、科学地认识法律监督能力建设问题,在实践中探寻、构建有效提升法律监督能力的路径、机制,是当前检察机关亟待研究的重要课题。

一、检察机关法律监督能力建设是社会主义法治能力建设的重要组成部分

新时代新征程,习近平总书记在社会主义法律体系已经形成的背景下,创造性地提出了“建设中国特色社会主义法治体系”。在由静态的社会主义法律体系向动态的社会主义法治体系建设转变过程中,实践性是二者的根本性区别,而“人”在法治实践中的能力建设则至关重要,是决定社会主义法治建设成败的关键性因素。检察机关法律监督能力建设是法治能力建设的重要组成部分,只有将其放在法治能力建设的范畴中去审视和理解,才能更加全面、深刻地理解其内涵、价值,从而探寻出更加科学、有效的建设路径。

(一)法治能力建设是国家治理现代化进程中的关键要素

党的二十大和二十届三中全会提出“全面推进国家各方面工作法治化”“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”等要求。在推进国家各方面工作法治化、国家治理现代化进程中,法治能力具有基础性作用,是从“人”的角度对治理制度的设计和运行提出的实践要求,突出表现为实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,是以法治的制度优势、程序优势和法理优势,不断提高国家治理的适应性、规范性、系统性、协调性、稳定性的能力。

总体而言,法治能力是运用“规则之治”的思维和方式认识事物矛盾、解决事物矛盾的能力。在中国特色社会主义法治语境下,法治能力就是运用法治思维和法治方式处理社会主义现代化建设进程中所遇到的矛盾和问题的能力。从其内在机理来看,主要包括两个部分,法治思维和法治方式。法治思维是特定主体以法治理念、法治意识为基础,运用法律规范、原则、精神对相关问题进行分析、判断、综合、推理直至形成结论,作出决定的思维模式,属于认识论层面的问题。法治方式是特定主体在法治思维统领下,以法律规范、原则、精神对相关问题进行处理和解决的方式和方法,包括依法决策、依法运行、依法解决矛盾等,属于方法论层面的问题。根据法律运行环节的不同工作内容,法治能力主要包括立法能力、执法能力、司法能力、引导人民群众遵法守法用法的能力、提供高质效法律服务的能力、坚守法治底线的能力等。法治能力强不强,直接关系国家各方面工作法治化的程度和效果。

(二)法治能力建设是习近平法治思想的重要内容

习近平法治思想是新时代全面依法治国的根本遵循和行动指南,在习近平法治思想的核心要义中,法治能力建设虽然没有被专题论述,但综观习近平法治思想的理论体系,法治能力建设问题在多个方面被专门论述,对习近平法治思想各方面内容形成了基础性支撑,是习近平法治思想当然的内在组成部分。

在坚持建设中国特色社会主义法治体系中,习近平总书记强调要“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平”“更好发挥法学教育基础性、先导性作用,提高法治人才培养质量”。在坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍时,习近平总书记把法治队伍建设作为全面依法治国的重大战略问题提出来,并进行了系统而深刻的论述,特别是,习近平总书记用“法治工作者”“法治队伍”等概念,取代沿用了数十年的“法律工作者”和“法律工作队伍”等概念,凸显了新时代全面依法治国对法治职业中法治能力建设的更高标准和更高要求。此外,习近平总书记还分别对立法人员、执法人员、司法人员的能力建设提出明确要求。在坚持抓住领导干部这个“关键少数”方面,习近平总书记强调,“各级领导干部要坚决贯彻落实党中央关于全面依法治国的重大决策部署,……不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”。领导干部是否具有运用法治思维和法治方式的能力,直接决定全面依法治国的成效,也直接决定法治能否成为治国理政的基本方式。

(三)检察机关法律监督能力在法治能力建设中具有独特地位

在社会主义法治体系的五大子体系中,法治监督体系地位独特,有效衔接了法治体系中的其他几个子体系,在法治运行中既是重要推力又是必要保障。法治监督范围较广,既包括对司法活动的监督,也包括对执法活动的监督、监察监督,还包括党内监督。法律监督是其中的重要组成部分,是检察机关对执法司法机关办案活动,特别是诉讼活动的专门监督。法律监督之所以在法治监督体系中具有重要地位,是由检察机关的特殊地位和检察机关法律监督的特殊价值决定的,在我国国家权力架构中,检察机关既肩负法律实施职责,又肩负法律监督职责,集两大法治功能为一体,检察机关的“双功能”定位,决定了其在保障国家法律统一正确实施、维护国家利益和社会公共利益、促进执法司法公正等方面的重要作用。

相应地,检察机关法律监督能力在法治能力建设中也具有独特地位。检察机关法律监督能力是法治能力建设中的重要组成部分,既可通过检察履职直接影响社会主义法治运行效果,即社会公平正义的实现程度,也可间接通过法律监督有效促进执法司法能力水平提升,如通过对行政诉讼的监督和检察公益诉讼,可有效促进执法机关执法能力和规范化水平的提升,从而推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

二、社会主义法治实践对检察机关法律监督能力建设的时代要求

习近平总书记强调:“以政法工作现代化支撑和服务中国式现代化,为全面推进强国建设、民族复兴伟业提供坚强安全保障。”其中,能力现代化是“支撑和服务中国式现代化”的重要基础。新时代新征程,随着社会生活形态以及人民群众在法治、公平、正义、安全、环境等方面需求不断丰富,法治实践对检察机关法律监督能力建设的要求也不断提升。作为法律实施活动的监督机关,检察机关在开展法律监督活动中所具备的素养与技能应具有应然的高超性。整体来看,符合时代和实践特点的检察机关法律监督能力主要应包括过硬的政治能力、全面的服务大局能力、高超的业务能力、主动参与社会治理的能力以及积极构建法律监督新格局的能力等。

(一)过硬的政治能力是确保检察机关法律监督工作正确方向的根本保证

习近平总书记强调,“政治能力是第一位的”。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》也明确提出,要旗帜鲜明把加强党的政治建设放在首位,确保检察人员绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。作为中国共产党领导下的政治机关,检察机关必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻习近平法治思想,深刻领悟“两个确立”的决定性意义,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚持以政治能力建设引领检察机关法律监督能力建设。具体而言,检察机关的政治能力建设主要集中在三个方面:

一是坚持并维护党对检察工作的绝对领导。全面贯彻《中国共产党政法工作条例》,严格贯彻落实重大事项向党委请示报告机制,加强党建与业务深度融合,将党的领导贯彻至检察工作各环节全过程,以检察机关法律监督成效厚植党的执政根基,维护党的领导。

二是践行以人民为中心的发展思想。即坚持为人民司法,在维护社会公平正义的同时,做实民心检察工作,持续加强对危害食品药品安全、电信网络诈骗等影响民生福祉重点领域犯罪活动的打击力度,有效保障妇女、残疾人、老年人、未成年人等特定群体的合法权益,切实满足人民群众对公平正义、美好生活的新期待。

三是坚持并发展中国特色社会主义检察制度。中国特色社会主义检察制度是马克思列宁主义经典法律监督理论与我国政治体制和现实国情相结合的伟大创造。要始终坚持检察制度自信,自觉与西方错误思潮和学说作斗争,以高质效的法律监督实践不断丰富完善我国检察权的内涵与实现形式。

(二)全面的服务大局能力是检察工作服务保障中国式现代化的重要方面

习近平总书记指出,“必须坚持党的领导,坚持和完善民主集中制,坚持党领导各项工作的体制机制,确保党对一切工作的领导,各地区各部门各方面都要自觉贯彻党中央决策部署,确保党总揽全局、协调各方”。党的集中统一领导是我们推进社会主义现代化建设的最大优势,也是取得伟大建设成就的历史性经验。从这个角度看,我国的检察机关是党中心工作部署的坚定执行者。党的中心工作推进到哪里,检察工作就要跟进到哪里,检察机关应紧紧围绕党和国家的中心任务、首要任务、战略任务,坚持全国一盘棋,以检察履职服务保障中国式现代化。检察机关服务大局的能力主要体现在三个方面:

一是保持检察政策与党中央决策部署一致。检察机关在制定和执行有关检察政策过程中,要及时开展政策取向一致性评估,确保各项检察政策措施、改革举措于法有据,保证党中央各项决策部署全面落实。

二是维护国家安全和社会稳定的能力。贯彻总体国家安全观,严厉打击危害国家安全和暴力恐怖犯罪,依法严惩群众反映强烈、危害社会稳定的犯罪,为高质量发展提供高水平安全。

三是服务保障高质量发展的能力。要围绕维护市场经济秩序、金融高质量发展、发展新质生产力、区域协同发展、生态环境保护等长期性或阶段性中心任务,依法全面履职,积极主动作为,为推进高质量发展和中国式现代化提供有力法治保障。

(三)高超的业务能力是检察机关依法履行法律监督职能的重要基础

业务工作是提升法律监督质效的重要基础,检察机关只有在业务能力上技高一筹,才能有效监督被监督者。检察机关业务能力是一个内涵极为丰富、内容较为庞杂的综合体系,集中表现为“高质效办好每一个案件”的能力。从检察实践看,业务能力既包括理念层面的内容,如天津检察机关提出的“勇于担当,百折不挠”的法律监督精神,“合目的性、合规则性、合理性”相统一的办案理念等,还包括行为方式方面的内容,如监督线索的获取与整合能力、证据调查核实能力、法律适用及法律解释能力、案件侦查能力等;既包括相关知识的获取能力,如案件所涉领域的专业知识,相关法学理论问题的研究,还包括业务经验习得方面的内容,如出庭应对能力、讯问询问技巧等。这些能力被高度凝结在最高人民检察院提出的“三个善于”中,即“善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系,善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神,善于在法理情的有机统一中实现公平正义”。

(四)主动参与社会治理的能力是检察机关推进国家治理体系和治理能力现代化的有效支撑

检察机关既是国家的司法机关和法律实施的监督机关,也是参与社会治理的重要主体,在依法维护社会公平正义,保护国家、社会公共利益,保障人民权益的同时,还必须主动参与社会治理,积极融入共建共治共享的中国特色社会治理新格局。检察机关参与社会治理的能力体现在四个层次:一是在理念上坚持“寓治理于办案全过程”,从案件受理之初,就考虑从法律上怎么看、从治理上怎么办,实现由诉讼思维向治理思维升级;二是在办案过程中发现总结案件背后深层次社会治理问题的能力,以及对社会治理问题的现状、原因进行调查研究的能力;三是提出更有针对性和有效性的治理对策或检察建议,协同各方解决社会治理难题的能力;四是群众工作能力,包括与群众沟通解决问题的能力,文书说理、以案释法等以办案引领社会法治意识的能力等。

(五)积极构建法律监督新格局的能力是提升检察机关法律监督效果的有效要素

检察机关的法律监督不是孤立存在的,在社会主义法治体系中既是法治实施体系的重要环节,也是法治监督体系的重要内容,同时,还是党和国家监督体系的重要组成部分。因此,在党委领导下,不断探索法律监督与其他各类监督贯通协调,完善与相关机关的配合协作机制,积极构建党委领导下的法律监督新格局,是新时代检察机关不断优化法律监督外部环境,形成监督新合力的有效途径。主要包括以下几个方面的内容:

一是坚持党委领导和争取党委支持。在法律监督过程中遇到的重大问题和重要情况要及时向党委政法委报告,积极争取党委重视和支持,推动在党委领导下协调解决法律监督难点堵点,切实把党的领导优势转化为执法司法效能。

二是加强与其他监督体系和职能部门的融合贯通。天津检察机关主动对接人大监督,探索建立“人大+检察”工作模式,积极对接政协民主监督,合力解决一批群众身边突出问题。与多家政府职能部门建立协作机制,探索建立“府检联动”机制,实现法律监督与行政内部监督机制的有机贯通。

三是完善执法司法相互配合制约体制机制。天津检察机关坚持“依法、善意、精准、合作、效能”监督理念,在监督其他执法司法机关严格执法、公正司法的同时,也自觉接受其他执法司法机关的监督制约,探索建立纪检监察与法律监督衔接机制,与公安机关、国家安全机关健全完善侦查监督与协作配合机制,与多家行政执法单位构建行政执法与刑事司法双向衔接机制,形成良好监督局面。

作者:陈凤超,天津市人民检察院党组书记、检察长,法学博士

(全文共三部分,现摘发前两部分,全文见《人民检察》2025年第6期)