民事执行检察监督程序的启动模式和制度设计①

　　[摘 要] 现行民事执行检察监督程序依当事人申请启动与依职权启动的“二元化”模式,在司法实践中不仅无法承载民事执行检察监督的制度功能,且容易造成检察机关法律监督权的职能错位,直接影响民事执行检察监督的效果。因此,对民事执行检察监督启动程序的制度设计应当回归到宪法和民事诉讼法对民事执行检察监督乃至民事诉讼法律监督的本来定位上,统一为“一元化”的程序启动路径,即检察机关民事执行监督程序均依职权启动。

　　对诉讼活动实行法律监督,是宪法和法律赋予检察机关的重要职责,是我国社会主义检察制度的重要特色,是检察机关法律监督性质和职能的重要体现。结合司法实践反思现行民事执行活动法律监督程序启动问题,对完善民事执行检察监督乃至整个民事诉讼法律监督程序具有重要意义。

　　一、民事执行检察监督程序启动机制的立法

　　最高人民检察院2013年公布的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》),以及最高人民检察院、最高人民法院2016年联合印发的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》(以下简称《执行监督规定》)中关于民事执行检察监督程序的启动主要采取“二元化”模式,即依当事人申请启动与检察机关依职权启动。

　　在讨论“二元化”模式之前,有必要先检视民事诉讼监督案件的“来源”。《监督规则》规定的民事诉讼监督案件的来源包括三类:当事人向检察院申请监督,当事人以外的公民、法人和其他组织向检察院控告、举报,检察院依职权发现。对比已经废止的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》(以下简称《办案规则》)中规定的检察机关受理的民事、行政监督案件四大来源,即当事人或者其他利害关系人申诉的,国家权力机关或者其他机关转办的,上级检察院交办的,以及检察院自行发现的。可以看出,现行《监督规则》从发现者的角度整合了《办案规则》中规定的四大来源,从案件线索来源看,这种类型化整合虽更加清晰,但也未脱离外部传来和检察机关自行发现这两大类渠道。

　　1.依当事人申请启动。《监督规则》分别从“应当受理的情形”和“不予受理的情形”两个方面规定了当事人向检察机关申请民事执行检察监督的受理条件。《监督规则》并未对当事人申请监督的范围作任何限定,只要“认为民事执行活动存在违法情形的”,均可以向检察机关申请监督。在赋予当事人比较宽泛的申请监督权利的同时,《监督规则》第三十三条规定了当事人申请监督而检察机关不予受理的情形,即法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼,当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的,但有正当理由的除外;当事人提出异议或者申请复议后,法院已经受理并正在审查处理的,但超过法定期间未作出处理的除外。可见,该条规定沿用了民事诉讼法对生效民事判决、裁定和调解书申请检察机关法律监督的法院救济程序前置的理念。此外,《监督规则》将当事人申请监督与当事人以外的公民、法人和其他组织控告、举报并列,排除了当事人以外的公民、法人和其他组织的申请监督权。《执行监督规定》则赋予了利害关系人、案外人与当事人同等的申请监督权。

　　2.依职权启动。对于哪些情况下,检察机关可以依职权启动民事执行检察监督程序,《监督规则》规定了三种情形:损害国家利益或者社会公共利益的,审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的,依照有关规定需要检察院跟进监督的。《执行监督规定》规定了四种情形:损害国家利益或者社会公共利益的,执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为,造成重大社会影响的,需要跟进监督的。最高人民检察院2016年4月施行的《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》规定了三种情形:损害国家利益或者社会公共利益的,审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为的,其他确有必要进行监督的。除“损害国家利益或者社会公共利益的”“审判(执行)人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法(裁判)执行等违法行为”两类情形在上述三个司法解释中的规定前后较为一致外,对其他哪些情形下检察机关可以依职权启动监督程序,三个司法解释的规定并不一致。

　　二、民事执行检察监督程序启动机制及运行现状的反思

　　为全面摸清民事执行检察监督程序启动机制在司法实践中的运行情况,笔者对2017年、2018年全国民事执行检察监督办案数据进行分析并结合调研情况发现,总体来看,民事执行检察监督案件来源渠道不畅的问题还较为突出。实践中,依当事人申请监督案件的数量相对较少,大量的监督案件仍是检察机关依职权启动,尤其是有相当数量的案件是通过联合案件质量评查和批量调卷审查等方式纳入依职权监督范围。而依职权受理的相关规定较为模糊,如“国家利益、社会公共利益”如何界定,“重大社会影响”的范围如何界定等问题在实践中尚未形成统一认识。另外,关于监督案件的管辖问题,《监督规则》和《执行监督规定》均规定了同级管辖原则,即“由执行法院同级检察机关管辖”,但这一管辖原则无法解决委托执行案件、提级执行案件、指定执行管辖案件,异议、复议案件应由哪级检察机关管辖的问题,导致司法实践中较为混乱。

　　笔者认为,民事执行检察监督程序启动机制相关规范及实践样态存在问题的根源在于,“依当事人申请受理”与“依职权受理”这种“二元化”设计对民事执行检察监督制度功能与定位的模糊。依申请监督是为了保护民事私益(个人利益),依职权监督是为了保护国家利益和社会公共利益。这种从保护法益的不同区别民事执行检察监督启动程序的做法,不但难以论证民事执行检察监督的正当性基础,也容易导致实践中的操作不一。

　　从检察机关法律监督的法定性出发,宪法赋予检察机关的监督职能体现的是公权力对公权力的监督与制约,检察机关对法院执行活动的监督,就是运用检察权督促法院规范行使裁判执行权,在此过程中产生的对执行当事人、利害关系人私权的救济是公权力对公权力监督中产生的附带效果。因而,强调对权利的救济,不论是对私益还是对公益的保护,都弱化了检察权监督审判权的本质属性。

　　从检察机关法律监督的中立性出发,监督本质上来说只是一种监督、纠错机制,并不代表一方当事人反对另一方当事人。但在“二元化”的制度模式之下,由于部分案件是依照一方当事人申请启动的,而在最终的实际效果上又不可避免地落实为对当事人一方的有利或不利的判断,导致社会公众产生法律监督帮助一方当事人打压另一方当事人的错误判断,受到不利影响的当事人一方也必然对法律监督的合理性产生怀疑和抵制。②

　　从法律监督的应然性出发,检察机关作为国家法律监督机关,其重要职责是保障法律正确实施,进而维护国家法制统一、尊严和权威,而按照“二元化”模式,在检察机关依当事人申请启动程序和依职权启动程序之间存在空白地带,特别是在涉及当事人私权的领域,如果没有当事人申请监督或者撤回监督申请,而法院的民事审判和执行活动又明显不当的,检察机关当然应依职权启动监督程序。

　　上述分析表明,“二元化”的执行监督程序启动模式造成检察机关法律监督权的职能错位。因此,对民事执行监督启动程序的制度设计应当摒弃“二元化”的定式,回归到宪法和法律对执行监督乃至检察机关法律监督的本来定位上,也就是检察机关启动民事执行检察监督程序的基础是法院的执行行为违反法律规定,可以称之为“一元化”的程序启动路径。(详见《人民检察》2019年第11期,有删节)

　　*最高人民检察院第六检察厅副厅长;

　　**最高人民检察院第六检察厅主办检察官,全国检察机关业务专家;

　　***四川省人民检察院第六检察部检察员,四级高级检察官。

　　①本文系2017年度最高人民检察院检察理论研究课题《民事执行检察监督受理与管辖相关问题研究》(编号:GJ2017C27)的研究成果。课题主持人:吕洪涛;课题组其他成员:肖正磊、谭秋桂、刘小艳、陈爽、覃攀。

　　②参见汤维建:《我国民事检察监督的定位及完善》,载《国家检察官学院学报》第2007年第1期。

　　            (摘自《人民检察》2019年第11期)