党的二十大报告强调“传承中华优秀传统法律文化”,秉公执法是中华优秀传统法律文化的重要组成部分。中国古代的执法主要是指司法;执法官主要是侦查、审判、执行等领域的官吏。秉公执法要求执法官严格遵照法律的规定承办各类案件,做到执法公正,不可假公济私、徇私执法。中国古代的秉公执法涉及多个方面,但主要体现在思想、制度与案例里,可以为今天的执法司法提供一些有益的启示,推进中国特色社会主义法治文化建设与全面依法治国。
一、中国古代秉公执法的思想
中国古代的秉公执法思想源远流长,延续了数千年时间。
(一)先秦时期已有秉公执法的思想
中国古代的秉公执法思想早在先秦时期就已存在,突出体现为以下几个方面:
1.秉公执法事关国家治理与社会治理。秉公执法既是执法行为,也是国家行为,关乎国家与社会的治理,即“治人”“治国”等。先秦时期的一些思想家从不同视角来论述秉公执法在国家与社会治理中的作用,烘托其重要性。春秋时期,鲁国的司寇臧武仲与鲁国的正卿季孙有一段关于惩治盗贼的对话。臧武仲从执法官的角度强调,有权者只有公平待人、办事,才能取信于民,管理民众。“在上位者洒濯其心,一以待人,轨度其信,可明征也,而后可以治人。”臧武仲从深得人心出发,论述秉公执法在社会治理中的作用,显示其重要性。
战国时期的商鞅则从关乎国家存亡的角度,论述秉公执法的重要性。他认为,法律是国家重器,即“法者,国之权衡也。”它事关国家的存亡,“公私之交,存亡之本”。国君只有秉公去私,才能使国家无恙。“明主任法去私,而国无隙蠹矣。”这就要求国君“爱权重信,而不以私害法”。《韩非子》引用孔子的观点,说明公平执法是官吏的责任。“吏者,平法者也。治国者,不可失平也。”总之,先秦时期已有一些思想家关注秉公执法的重要性,并从“治人”“存亡”“治国”等视角进行论述,凸显其在国家与社会治理中的重要作用。
2.秉公执法须不避权贵。权贵人物以权势作为后盾,往往是秉公执法的障碍,也易对秉公执法造成冲击。一些先秦时期的思想家在理论阐述中提及一些典型的案件,弘扬秉公执法的精神。先秦时期,有两位太子因违法而受到惩处。一个是秦国太子。商鞅变法时,太子违法,其老师受到处罚。《战国策·秦策一》记载:“商君治秦,法令至行,公平无私,罚不讳强大,赏不私亲近。法及太子,劓黥其傅。”另一个是楚国太子。他因违法闯宫门受到处罚。《韩非子·外储说右上》记载:“楚王急召太子。楚国之法,车不得至于茆门。天雨,廷中有潦,太子遂驱车至于茆门,廷理曰:车不得至茆门。非法也。”可是,太子以楚王急召为由,不听劝告。结果“廷理举殳而击其马,败其驾”。最后,楚王支持廷理的做法,认为他“是吾守法之臣也”。先秦时期的思想家以这两个执法不避太子的案件来宣扬公平,支持秉公执法。
3.秉公执法须去私意私曲。秉公执法是人的行为。中国古代秉公执法的主体是执法官,而执法官也有思想,甚至有私意私曲。这里的私意是指个人的爱憎,私曲是指个人的歪门邪道。秉公执法就要去私意私曲,实现执法公正。先秦时期的一些思想家重视秉公执法的去私意私曲,并作了一些论述。春秋初期的政治家管子从法律的功用出发,强调执法中要去私意,即去私“爱”与私“憎”。他认为:“法度者,人主之所以制天下而禁奸邪也,所以牧领海内而奉宗庙也。私意者,所以生乱长奸而害公正也,所以壅蔽失正而危亡也。故法度行则国治,私意行则国乱。明主虽心之所爱,而无功者不赏也;虽心之所憎,而无罪者弗罚也。”韩非以去私曲为出发点,主张秉公执法,实现民安国治。他认为:“当今之时,能去私曲就公法者,民安而国治,能去私行行公法者,则兵强而敌弱”,因此,他要求国君依法行事。“故明主使法择人,不自举也;使法量功,不自度也。”总之,先秦的思想家已经懂得去私意私曲在秉公执法中的意义所在,并作了较为深刻的论述。
先秦时期的秉公执法思想虽是早期的秉公执法思想,而且更多是对国君的要求,然而这些都是中国古代秉公执法思想的先驱,对先秦以后产生深远影响,其地位十分重要。
(二)先秦以后秉公执法思想又有发展
先秦以后,中国古代的秉公执法思想没有停滞不前,而是随着时代的变迁不断发展,并重点体现在以下几个方面:
1.更加强调执法官都要秉公执法。先秦以后,中国的执法机构逐渐完善,分工更为细化。君臣的执法职能有所区别,审判、监狱、监督等岗位的执法官职责也有差异。然而,他们都是执法者,都需秉公执法,有些思想家专门对此作了研究,晋朝的刘颂便是其中之一。刘颂认为,虽然君、臣都有执法职能,但执法的要求有所不同,臣要严格依法办案,君则可以变通。“君臣之分,各有所司。法欲人奉,故令主者守之;理有穷塞,故使大臣释滞;事有时宜,故人主权断。”另外,执法官有分工,职责不同,但都需各司其职、秉公执法。刘颂认为,“夫监司以法举罪,狱官案劾尽实,法吏据辞守文”,虽分工各不相同,但都必须恪守职责,即秉公执法。“人主轨斯格以责群下,大臣小吏各守其局,则法一矣。”
2.更加重视从秦、隋等朝代的灭亡中看到不秉公执法的危害性。随着时间的推移,秦、隋等朝代的灭亡成了历史。以后的思想家开始重视研究其灭亡的原因,以免重蹈覆辙,保证国家的长治久安。唐朝贞观时期的唐太宗李世民及其侍臣比以往更加重视总结秦、隋等朝代灭亡的教训,认识到不秉公执法的危害性,强调官吏要恪尽职守,秉公执法。唐太宗认为,秦的灭亡与胡亥不能秉公执法有关。胡亥即位后,“诛功臣,杀亲族,酷暴不已,旋踵而亡”。他还从秦引申到以往朝代的灭亡,进一步认识到国君不能秉公执法甚至滥用刑罚是秦、隋等朝代灭亡的重要原因。他认为:“自古帝王多任情喜怒,喜则滥赏无功,怒则滥杀无罪。是以天下丧乱,莫不由此。”因此,他要求官吏一定要做到灭私徇公,秉公执法,“卿等特须灭私徇公,坚守直道”。魏征认为,隋的灭亡与官吏刑讯、滥刑,不秉公执法有关。他以追查贼案为例,认为隋朝的执法官“有疑似,苦加拷掠,枉承贼者二千余人,并令同日斩决”。同时,魏征还总结了良吏的“六正”和恶吏的“六邪”表现,其中都涉及是否能秉公执法。“六正”中有“守文奉法,任官职事”;“六邪”中有“使主赏罚不当,号令不行”。这强调从选人任官的侧面来保证执法官的素质,实现秉公执法。
3.更加主张秉公执法要兼顾情与法。先秦以后,更多思想家从执法的作用、效果等方面主张在秉公执法中要兼顾情与法,有些条件下还可以变通。明朝的王守仁是这一思想的代表人物之一。他认为,明朝的地理环境、社会情况都比较复杂,一些地处偏僻的区域与人口较多、交通较为方便的城镇不同,从而造成识法程度上的差异。他认为:“地理遥远,政教不及”“小民罔知法度。”因此,从因地制宜出发,在社会治理中就不必强求一致。“应兴革者兴革,务在畜众安民,不必牵制文法。”在执法中同样如此,即要充分考虑到情罪的不同,作出不同的处罚。正如王守仁所言:“就其情罪轻重而言,尚亦不能无等。”对于犯罪中的从犯,量刑上要与主犯作区分,做到情法兼顾。他认为,反逆犯罪中的从犯可以“免其死罪,令其永远充军”;对于农民起义中的从犯,甚至可以“量给米盐,为之经纪生业”。他认为这样做并不影响秉公执法,相反还能体现“情法得以两尽”。王守仁在公务实践中对秉公执法作了思考,把经验上升为理论,形成秉公执法也要兼顾情法的结论,丰富了秉公执法思想。
综上,中国古代的秉公执法思想大体可以分为两大部分,即先秦部分与先秦以后部分。其中,先秦部分为源,先秦以后部分为流,源远流长。且先秦以后部分不是简单重复先秦部分,而是有所发展,并随着时代的变化向前演进。
二、中国古代秉公执法的制度
中国古代既有秉公执法的思想,也有秉公执法的制度。制度主要是规范执法官的行为,形成执法责任,使其不脱离秉公的轨道,否则将被处罚。中国早在先秦时期就开始规范执法官的行为,形成制度,到唐朝臻于完备。唐朝法律对秉公执法有全面、系统的规定。唐朝以后的封建朝代相续沿革唐朝法律规定,保持秉公执法的制度化。
(一)从“五过之疵”到“失刑”“不直”“纵囚”
中国在先秦时期关于秉公执法的制度突出表现为西周时“五过之疵”的规定。到了秦朝对执法者的要求更为具体,分为“失刑”“不直”“纵囚”。
1.西周的“五过之疵”规定。西周把执法官责任规定为“五过之疵”。《尚书·吕刑》对此作了记载:“五过之疵:惟官、惟反、惟内、惟货、惟来。其罪惟均,其审克之。”“五过之疵”规定了执法官在执法中导致犯罪的五种原因,即因为害怕权势、私报恩怨、家属牵制、索贿受贿、徇私枉法等产生的违法执法行为。因这五种原因导致违法执法的执法官要受到处罚,而且处罚的幅度与被执法者的处罚一致。这一规定是中国古代早期关于执法官责任的规定,具体罗列了执法官的犯罪原因与处罚幅度,对于促进执法官秉公执法具有积极意义。
2.秦朝的“失刑”“不直”与“纵囚”规定。秦朝不再罗列执法官的具体犯罪原因,而是直接规定执法官的犯罪行为,并把其规定为“失刑”“不直”“纵囚”。它们的含义并不相同:“失刑”是指执法官因为过失造成了轻罪重判或者重罪轻判结果的犯罪行为;“不直”是指执法官故意轻罪重判或重罪轻判的犯罪行为;“纵囚”则是指执法官故意把有罪之人判为无罪的犯罪行为。秦朝的这些规定对后世产生了深远影响,此后的许多法律制度里都可以看到其原型,出入人罪便是其中之一。
(二)《唐律疏议》对秉公执法作了全面、系统的规定
唐朝是中国古代封建社会的鼎盛时期,法制得到了全面发展,《唐律疏议》是其代表作。《唐律疏议》对秉公执法作了全面、系统的规定,特别是对执法官责任的规定,覆盖了刑事侦查、审理、刑罚执行等各个阶段。执法官不能秉公执法而构成犯罪的,会被追究刑事责任。
1.刑事侦查阶段的规定。刑事侦查阶段属于执法的前端程序。执法官在这一程序中需秉公执法,否则就会被处以刑罚。《唐律疏议》主要作了以下规定:
一是关于追捕潜逃的犯罪嫌疑人。执法官受命追捕潜逃的犯罪嫌疑人,必须尽力尽责,有不行、逗留、不斗而退等行为的,都会根据不同情节受到处罚。《唐律疏议》规定:“诸罪人逃亡,将吏已受使追捕,而不行及逗留;虽行,与亡者相遇,人仗足敌,不斗而退者:各减罪人罪一等;斗而退者,减二等。即人仗不敌,不斗而退者,减三等。”
二是关于杀害空手拒捕或不拒捕的犯罪嫌疑人。执法官在侦查阶段发现犯罪嫌疑人空手或不拒捕,就不能将其杀死或折伤。否则,执法官会构成犯罪,被处以刑罚。《唐律疏议》规定,犯罪嫌疑人“空手拒捍而杀者,徒二年。已就拘执及不拒捍而杀,或折伤之,各以斗杀伤论;用刃者,以故杀伤法”。
三是关于泄露侦查信息。侦查阶段往往有一些保密信息,执法官泄露这类信息造成严重后果的,会被追究刑事责任。《唐律疏议》规定:“诸捕罪人,有漏露其事,令得逃亡者,减罪人罪一等。”
2.审判阶段的规定。审判是执法中的核心环节,涉及许多方面,《唐律疏议》一一作了规定。笔者选择其中的一些关键性规定来突出执法官的责任。
关于引用律令格式正文。唐朝法律的主要形式是律、令、格、式,它们都有不同的内容。《唐律疏议》规定,在审判中执法官必须引用律令格式的原文,否则就会受到处罚。“诸断罪皆须具引律、令、格、式正文,违者笞三十。”如果是引用皇帝的制敕进行审判,就不可随意适用于其他案件。《唐律疏议》规定:“诸制敕断罪,临时处分,不为永格者,不得引为后比。若辄引,致罪有出入者,以故失论。”
关于刑讯。唐朝的执法官可以依法进行刑讯。《唐律疏议》要处罚的是违法刑讯的行为。首先,对特权人物、老人、儿童、残疾者不能刑讯。《唐律疏议》规定:“诸应议、请、减,若年七十以上,十五以下及废疾者,并不合拷讯,皆据众证定罪,违者以故失论。”其次,需符合刑讯的条件。《唐律疏议》规定:“诸应讯囚者,必先以情,审察辞理,反复参验;犹未能决,事须讯问者,立案同判,然后拷讯。违者,杖六十。”再次,不能超过刑讯的次数与间隔时间。《唐律疏议》还规定:“诸拷囚不得过三度,数总不得过二百,杖罪以下不得过所犯之数。拷满不承,取保放之。若拷过三度及杖外以他法拷掠者,杖一百,杖数过者,反坐所剩;以故致死者,徒二年。”可见,《唐律疏议》对执法官在审判中适用刑讯制度有明文规定,违反者都要受到处罚。
关于审判范围。在审判中,唐朝的执法官只能按照起诉状的指控进行审理,也只能按这一指控进行判决,否则,执法官就要受到处罚。《唐律疏议》规定:“诸鞫狱者,皆须依所告状鞫之。若于本状之外别求他罪者,以故入人罪论。”
关于错判的责任。唐朝法律在总结前人规定的基础上,对执法官错判作了较为完备的规定。具体来讲,就是故意、过失的出入人罪。其中出人罪是指重罪轻判或把有罪判为无罪;入人罪是指轻罪重判或把无罪判为有罪。有出入人罪行为,无论是故意或是过失,都要受到惩处。只是对故意行为的处罚重于过失行为。《唐律疏议》规定:“诸官司入人罪者,若入全罪,以全罪论;以轻入重,以所剩论。刑名易者:从笞入杖,从徒入流亦以所剩论,从笞杖入徒流,从徒流入死罪亦以全罪论。其出罪者,各如之。即断罪失于入者,各减三等;失于出者,各减五等。”
3.执行阶段的规定。审判以后就要进行刑罚的执行。唐朝对执法官在执行阶段的行为也有规定,并集中体现于“五刑”的执行。
关于笞、杖刑的执行。在《唐律疏议》规定的“五刑”中,笞、杖刑属于较轻的刑罚,执法官要严格按照规定实施这两种刑罚,否则就要被处罚。《唐律疏议》对笞杖刑执行规定是:“诸决罚不如法者,笞三十;以故致死者,徒一年。即杖粗细长短不依法者,罪亦如之。”
关于徒、流刑的执行。在唐朝,被判处徒、流刑的罪犯都要到指定场所服劳役。执法官稽留不遣送这类罪犯就会以罪论处,依照具体情节受到处罚。《唐律疏议》规定:“诸徒、流应送配所,而稽留不送者,一日笞三十,三日加一等;过杖一百,十日加一等,罪止徒二年。”
关于死刑的执行。唐朝的死刑分为绞、斩两种。死刑是生命刑,适用更谨慎。唐朝法律对死刑执行的规定内容多于其他刑罚,对执法官的要求也更高。首先,春夏季节不能执行死刑。这是秋冬行刑制度。《唐律疏议》规定:“诸立春以后,秋分以前决死刑者,徒一年。”其次,复奏以后才能执行死刑。这是唐朝的死刑复奏制度。《唐律疏议》规定:“诸死罪囚,不待复奏报下而决者,流二千里。”再次,妇人需产后百日才能执行死刑。这是恤刑制度。《唐律疏议》规定:“诸妇人犯死罪怀孕,当决者,听产后一百日乃行刑。若未产而决者,徒二年;产讫,限未满而决者,徒一年。”
综上所述可见,唐朝法律对秉公执法的相关阶段都作了明文规定,可谓面面俱到。这对执行官忠于职守、依法履职具有积极意义。同时说明,唐朝法律对秉公执法已有全面、系统的规定,是中国古代法律制度的高峰。
(三)《宋刑统》《大明律》《大清律例》沿革了《唐律疏议》关于秉公执法的规定
宋、明、清都制定了自己的律典,《宋刑统》《大明律》《大清律例》是其中的代表作。《唐律疏议》关于秉公执法的规定对这些律典产生了很大影响,有些内容为其所沿用。同时,宋、明、清还根据本朝代的实际情况,因时制宜,变革了部分内容。
1.《宋刑统》在很大程度上沿用了《唐律疏议》中关于秉公执法的规定。《宋刑统》是宋朝的一部主要律典,它在沿用《唐律疏议》的律例和相关内容的同时,也进行了一些变革,主要体现在以下两个方面:
首先,对《唐律疏议》的律条名称作了变革。《宋刑统》在律例方面与《唐律疏议》有所不同。它在律下设门,共设了213个门。门下才设条,形成了律、门、条体例。《宋刑统》对《唐律疏议》中的有些律条名称作了改动。比如,把《唐律疏议》中的“断罪不具引律令格式”的名称改为“断罪引律令格式”,还将其作为门的名称。还有的《唐律疏议》律条虽仍以律条保留,但改变了名称。比如,《唐律疏议》中的“拷囚不得过三设”条的名称,《宋刑统》改为“拷囚”。这些都是在《唐律疏议》基础上的变化,基本不涉及内容的变动。
其次,增加了“起请”的内容。《宋刑统》在律条之后增加了“起请”。这是获得皇帝批准的大臣们的建议,与律条具有同等的法律效力。这是《唐律疏议》所没有的。比如,《宋刑统》在沿用《唐律疏议》关于同居相为隐原则的基础上,另设了“起请”。它规定:“虑有悼耄笃疾之人,同居更无骨肉,被人侵损,须至理诉者,请今后官司亦须受理。”这个规定针对特殊情况,为他们可以作证、起诉开了个口子,更适合宋朝的实际情况。
《宋刑统》关于秉公执法的规定,虽在体例与内容方面与《唐律疏议》有所不同,但差异不大,总体上以沿用《唐律疏议》的规定为主,变革之处较少。
2.《大明律》沿革了《唐律疏议》中关于秉公执法的规定。《大明律》一方面沿用了《唐律疏议》中的一些规定,另一方面则进行了较大的改变,篇名与律条数都有减少,主要体现在:
首先,《唐律疏议》中有关秉公执法的规定大量集中于捕亡与断狱两篇,《大明律》则将其移入刑律篇。这是律例上的一种变化,执法官在执法中不可疏忽,以免引起适用上的失误。
其次,删减了《唐律疏议》中的一些规定。《大明律》的律条较《唐律疏议》少了42条,较为简约。《唐律疏议》中的“捕罪人漏露其事”“拷囚限满不首”“立春后秋分前不决死刑”“断罪应斩而绞”等律条在《大明律》中均没有显示。
再次,增加了一些《唐律疏议》没有的规定。“盗贼捕限”“故禁故勘平人”“淹禁”“功臣应尽亲人入视”“原告人事毕不放回”“吏典代写招草”等内容,都属增加的规定。
最后,对同一行为都有规定但量刑上有所不同。《大明律》规定:“凡官司决人不如法者,笞四十;因而致死者,杖一百,均征埋葬银一十两。”这一律条中的量刑“笞四十”重于《唐律疏议》的“笞三十”;“杖一百”又轻于《唐律疏议》的“徒一年。”另外,“均征埋葬银一十两”则为《唐律疏议》所没有。
总之,《大明律》沿革了《唐律疏议》中有关秉公执法的规定,即既有沿用又有变革。经过这种沿革,《大明律》的相关规定更加接明朝的“地气”,更有利于促进明朝执法官秉公执法。
3.《大清律例》注重用例条来实现秉公执法。《大清律例》的篇目与《大明律》基本一致,差别相对较小。差异较大的是《大清律例》在律条后附了例条,乾隆二十六年(1761年)《大清律例》中的例条已达1456条,是律条的3倍多。其中就有一些是关于秉公执法的内容。这些内容主要是细化律文内容、补充律文的不足和罗列执法官的不法行为等。
关于细化律文内容。《大清律例》作为一部律典,要保持相对稳定,只能对一般情况作出规定,不可能十分细化,可实际的执法情况千变万化,《大清律例》的律文往往力不从心。有了例条便可通过细化律文来适应这种变化。《〈大清律例〉·刑律·断狱下》“官司出入人罪”条的例条就对此律文需细化的内容作了规定。“承审官改造口供故行出入者,革职;故入死罪已决者,抵以死罪。”它对律文中出入人罪中所涉及的“改造口供”作了细化,使这一规定更为明确与详实。
关于补充律文的不足。《大清律例》的有些内容比较原则,有些情况律文难以顾及,无法应对现实的执法情况,例条则可加以弥补。《〈大清律例〉·刑律·断狱下》“断罪引律令”条的例条对律文所没有规定的“轻重两引”行为作出补充规定。“督抚审批案件,务须详核情罪,画一具题,不许轻重两引。”这一规定明确禁止执法官的“轻重两引”行为,保证执法的统一与公正。
关于罗列执法官的不法行为。在《大清律例》适用过程中,有执法官无视相关规定,我行我素,违法执法,影响很坏。《大清律例》便在例条中加以罗列,起警示作用,以免其他执法官重蹈覆辙。《〈大清律例〉·刑律·断狱下》“决罚不如法”条专门罗列了奉天执法官的不法行为并作出了警示性规定。“奉天地方,审理事件,人犯到案,先将锁链盘于地上,令其膝跪,又以荆条互击其背,著永行禁止。”
《大清律例》通过例条完善律文内容,强化执法官的责任,对促进秉公执法有重要意义。这也是这一律典的独到之处,与以往律典都有所不同。清朝关于秉公执法的制度又向前迈进一步。
综观中国古代秉公执法的制度可以发现,早在先秦时期,中国已建立了这一制度,而且集中体现在执法官的责任上,并作出相关规定,促进执法官秉公执法。先秦以后各朝不断完善秉公执法制度,不断地促使执法官充分发挥这一制度的作用,做到秉公执法。
本文系国家社科基金重大项目《中国租界法制文献整理与研究》(19ZDA153)的阶段性成果。
作者:王立民,华东政法大学功勋教授、博士生导师。
(全文共四部分,现摘发前两部分,全文见《人民检察》2022年第21期)
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