【2022年度检察理论与实务研究盘点】民事检察研究综述

　　加强民事检察理论研究

　　推动新时代民事检察工作高质量发展

　　——2022年检察理论与实务研究盘点之三

　　冯小光　戴哲宇

　　2022年,民事检察理论研究立足中国特色社会主义新时代的历史方位,始终坚持以习近平法治思想为指引,以贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》为主线,面对民事检察实践中出现的一系列新问题、新情况,坚持问题导向,实事求是,与时俱进,不断加强和深化民事检察理论研究,研究的广度和深度不断拓展,成果不断丰富,为推动新时代民事检察工作高质量发展提供理论支撑和智力支持。

　　一、民法典实施背景下的民事诉讼精准监督

　　精准监督是党中央对检察机关民事诉讼监督工作的顶层设计,是民事检察工作的重大理念革新。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出,“精准开展民事诉讼监督。以全面实施民法典为契机,进一步加强民事检察工作”,这是新时代做强民事检察工作的基本原则和目标。2022年7月,最高人民检察院围绕民事生效裁判监督主题发布第三十八批指导性案例,该批指导性案例对保障民法典统一正确实施和实现民事检察精准监督具有重要意义。

　　(一)民事诉讼精准监督的内涵

　　学界对于精准监督的概念尚未形成共识。有论者提出,精准监督应至少包括:理念的先进性、行为的规范性、标准的法定性、方式的准确性、效果的多元性和结论的引领性。也有论者从民事检察的发展方向角度出发,认为精准监督是民事检察进入新发展阶段的必然选择,是回应新时代人民群众司法需求的必然选择,是协同主义诉讼模式的必然选择。

　　(二)民事诉讼精准监督的边界

　　有论者提出,践行精准监督理念,应严守法律为检察监督设定的行为边界,体现精准监督行为的规范性,依法行使检察权,同时尊重诉讼规律、司法规律。应当聚焦关键问题进行重点监督,以更精准地回应实践需求。

　　(三)强化民事诉讼精准监督的路径选择

　　有论者指出,实现民事检察精准监督需要坚持系统思维和强基导向,构建精准发现、精准审查、精准处置体系化监督机制。为确保精准监督效果的实现,民事检察还应在监督方法上进一步落实跟进监督,在组织保障上夯实基层基础,在技术保障环节善用数字思维和现代化手段。还有论者建议合理运用多种监督方式,寻求最佳监督路径;加强类案监督,增强监督的实际效果;从民事检察能动履职的角度完善精准监督办案机制,明确指导性案例的功能定位,进一步发挥指导性案例引领示范作用。

　　二、民事诉讼类案监督机制

　　2021年,最高检印发《“十四五”时期检察工作发展规划》,提出探索建立类案监督机制,完善类案不同判发现、纠正和处理机制。有论者认为,民法典的颁布实施,进一步丰富了民事检察类案监督工作内涵,同时对民事检察类案监督工作也提出更高的要求。

　　(一)类案监督的内涵

　　有论者提出,民事检察类案监督,是指对基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性的某类民事案件进行检察监督。类案监督作为民事检察监督方法之一,相对于个案监督而言,在“监督一(类)案和纠正一片”方面取得良好效果,这是新时代检察机关履行监督职能的重要内容。有论者认为类案监督的内容包括对同类案件中的同类问题、不同类案件中的同类问题以及同类案件中的不同类问题开展监督。类案监督的前提是“类案的界定”,确定类案的相似性判断标准必须明确类案是什么、如何判定类案、需相似到何种程度三个问题。

　　(二)开展民事诉讼类案监督的现实困境

　　关于类案监督的现实困境,有论者认为,检察机关民事检察类案监督工作仍存在缺乏具体工作规范指引、监督线索来源匮乏、办案人员精准把握研判能力不足、检察机关内部人力资源配置不均衡等问题。有论者指出,类案监督在实践中存在缺乏案源发现机制、缺乏办案工作机制、缺乏反馈机制等机制性难题。有论者提出,民法典对民事检察类案监督提出新挑战,监督内容方面,对深层次违法问题往往没有给予足够的监督力度,导致类案监督缺乏一定的含金量;监督能力方面,民事检察人员对案件线索不敏感,缺乏熟悉民商事法律知识、金融知识的检察人才;监督机制方面,缺乏全面、科学、有效的规范和考核体系。

　　(三)开展民事诉讼类案监督的合理路径

　　在类案发现机制方面,有论者认为,一方面,检察机关要以民法典的编撰体例为指引,从重点领域入手提高类案问题意识;另一方面,可借助智慧检务、大数据等科技手段,推动类案信息线索的收集和研判。有论者表明,可建立上下级检察院一体化监督机制,实现线索汇集移送。在完善民事检察类案监督工作机制方面,有论者建议优化类案监督考核指标,发挥民事检察指导性案例对类案监督的引导作用,推进检察类案监督与法院类案指导机制衔接。有论者认为,应建立监督意见落实机制,完善跟进监督,切实保障类案监督效果。还有论者建议,检察机关应依据民法典规定系统清理相应的司法解释及规范性文件,清除已过时的内容,同时结合民法典实施过程中出现的新情况制定完善的民事诉讼监督规则。在提高民事检察监督能力方面,有论者认为,可建立类案监督研究团队,深入学习民法典相应内容,对办案过程中出现的热点、难点问题进行分类研究,同时,和高校专家学者进行合作研究,并与法院、律协等单位围绕类案开展交流活动,提升民事检察人员监督业务能力。

　　三、民事执行检察监督

　　民事执行作为民事诉讼程序的重要组成部分,是人民群众合法权益得以实现的重要途径。检察机关对法院执行活动进行法律监督,对保障当事人和案外人合法权益以及维护司法权威具有重要意义。

　　(一)民事执行检察监督的现实困境

　　1.案源不足问题突出。民事执行检察监督启动方式有两种,即当事人主动申请与检察机关依职权启动。当前,大量民事执行监督案件仍是检察机关依职权启动。一方面,各级法院的民事执行案件数量巨大,当事人对“执行难”等问题反映强烈;另一方面,检察机关案源匮乏,大量问题未进入检察监督视野和渠道。

　　2.法律相关的配套规定不足。民事诉讼法虽然给检察机关监督民事执行活动提供了法律依据,但缺少对监督方式、监督程序、监督效力等具体问题的规定。最高法、最高检《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》虽规定法院对检察机关提出的检察建议应在3个月内以回复意见函的形式回复,回复意见函应载明法院查明的事实、回复意见和理由,并附裁定、决定等相关法律文书。但实践中,由于规定内容的模糊性及部分法院对监督的排斥,检察建议的效力并不确定。且法律关于调查核实权的规定过于原则、宽泛,缺乏具体的运行手段及制度保障,检察机关在行使调查核实权时,若有关单位或个人不予配合,检察机关缺乏有效措施予以规制。

　　3.执行监督停留在表面化监督和瑕疵问题监督。民事执行监督呈现浅表性、碎片化特点,主要体现在:重程序、轻实体;对事监督多,对人监督少;类案监督比重不高。

　　4.对民事执行监督相关规定理解不一。首先,对依职权监督范围的认识不统一。《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第7条规定了检察机关应当依职权进行民事执行监督的四种情形,办案机关对四种情形外的监督存在认识差异。其次,对执行监督前置程序认识不统一。根据最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》第28条和《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第6条,执行监督申请人应穷尽法院救济程序,方可申请监督。但对于消极执行行为是否必须履行前置程序,法检之间、检察机关之间存在认识分歧。

　　(二)民事执行检察监督工作优化路径

　　启动机制方面,应通过建立长效宣传机制和线索移送机制,推动检法两机关建立信息共享机制等方式,破解案源不足难题。运行机制方面,法律化民事执行检察监督制度,同时在立法中配足、配实民事执行检察监督权,确保该制度权威性运行。具体而言,通过立法或者检法发布司法解释,详细规定收到检察建议的法院具有按时详细地回复及说明的义务,且纳入法官考核及责任机制。强化调查核实能力,明确细化调查核实权的相关规定。加深法检之间的互动,建立实际有效的互联机制,加深法检之间工作上的理解。保障机制方面,更新理念,建立完善相关工作机制,提升质效。坚持辩证思维,树立双赢多赢共赢理念。在推进执行监督工作的同时,助力法院解决执行难题,做到既有利于规范执行行为,又有利于树立法治权威和维护法律尊严。通过优化民事执行检察监督考评体系,完善检察建议上级审查评查制度,落实责任倒逼机制,保障检察建议质量提升。

　　作者:冯小光,最高人民检察院检察委员会委员、第六检察厅厅长、一级高级检察官;戴哲宇,最高人民检察院第六检察厅四级高级检察官助理,中央财经大学法学院博士研究生。

　　(全文共七部分,现摘发前三部分,全文见《人民检察》2023年第1期)