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基层检察机关“案-件比”居高的原因分析及破解之策

时间:2020-03-24 18:44:00作者:叶太阳新闻来源:正义网

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  基层检察机关“案-件比”居高的原因分析及破解之策

  ——以Z省L市J县检察院实践为视角

  摘要:“案-件比”是最高检在2019年提出的一种全新案件质效评估指标,降低“案-件比”的终点意义在于让群众关注的公平正义尽快实现。但在当前,由于案件疑难复杂、侦查人员能力有待提升及检察官责任意识有待增强等原因,造成一些案件量较少的基层检察机关“案-件比”也长期居高不下,“案-件比”高,不仅给案件当事人带来直观的负面感受,更是给检察队伍建设造成极大的负面影响。对此,笔者在调研Z省L市J县检察院及其他基层检察机关实践做法的基础上,提出增强司法为民理念、加强业务数据研判、提升检察办案能力、完善绩效考核机制等多项举措,力求降低基层检察机关的“案-件比”,以期为基层检察机关降低“案-件比”提供借鉴参考。

  关键词:“案-件比” 司法品质服务 公平正义

  2019年4月9日,最高人民检察院举行2019年最高检领导干部业务讲座,最高人民检察院检察长张军讲授第一课,张军检察长在讲课中首次提出,要研究收“案”与检察务管理中统计为“案件”数之间的“案-件比”指标评价概念,用这样的质量评价指标体系来自我加压,真正落实好习近平总书记让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的重要指示精神。在刑事案件中,无论是案件受害人渴望公平正义尽早到来,还是案件的犯罪嫌疑人、被告人,大多数希望能够早点有结论,这是不争的事实。在新时期,基层检察机关能够采取多种举措,推进“案-件比”案件质效指标低位运行,不仅有利于节约国家司法资源,促进社会和谐,对于促进国家治理和社会治理现代化,也将发挥积极作用。

  一、“案-件比”的概念及相关原理

  什么是“案-件比”的概念呢?笔者在这里借鉴了李文军检察官于2019年12月22日发表在《检察日报》上稿件《以“案-件比”为指引提升案件质量管理水平》的说法,得到“案-件比”较为普遍解释是,“案”指的是当事人涉及的司法事件,如“张三盗窃案”从检察院审查起诉到法院开庭审理判决就是一个案子。“件”则是指检察机关对“案”进行的各种审查处理活动,比如“张三盗窃案”在审查起诉直至判决期间包括退回侦查机关补充侦查、延长审查起诉期限、建议法院延期审理等节点,每一个节点即一“件”,在诉讼过程中会形成数个甚至十几个“件”数,而这个“案-件比”的“比”,就是“件”与检察机关受理案件数的比值。

  综上所述,“案-件比”是指刑事检察案件的办案节点数与检察机关受理案件数之间的比例。一个检察机关的“案-件比”居高,也说明了案件的办案节点增加和办案周期延长,给当事人带来直观的负面感受更大,甚至会引发当事人对司法效率和公信力产生质疑,影响检察机关办案的政治效果、社会效果、法律效果三者的有机统一。

  二、Z省L市J县检察院“案-件比”实证研究

  在研究过程中,笔者对Z省L市J县检察院近年来办理的案件作了一个简单的统计分析,首先是查找了2016年以来J县检察院受理审查起诉的刑事案件数、一次退查数、二次退查数等数据,然后进行梳理计算,得出该院在近4年来的“案-件比”数据。除此之外,笔者还与J县检察院的公诉部门深入交流研讨,了解近几年来该院公诉案件办理的基本情况,详细了解了“案-件比”发生变化的一些原因,且尝试对该院“案-件比”数据变化的影响因素进行简要分析。

  整理如下图:

  

  一是案件的难易程度会影响“案-件比”。检察人员需要对公安机关移送审查起诉案件的每一个涉案人员都进行审查,如果一个刑事案件涉及的人数越多,则意味着,需要花费检察官更多的办案时间,相对而言,刑事案件的难度也会有所增加,也会增加刑事案件办理的“办案节点”。为此,笔者对近4年来每年的案件数、涉案人数和涉及3名以上被告人的案件数作了一个简单的统计。

  如下图:

  

  从以上图表中,我们可以看出,每年的案件涉及人数的数值变化,分别为2016年150件230人,2017年132件211人,2018年138件226人,2019年128件250人,我们可以看出,2016年相对于2017年而言,不仅案件数量多于2017年,而且案件涉及人数也多于2017年,需要花费检察官更多的办案时间和精力,因此“案-件比”和当年的案件数量相关,也和案件难度系数密切相关。

  二是体制改革中办案团队的调整会影响“案-件比”。笔者了解到,从2016年开始,该院历经司法体制改革、监察体制改革及检察体制改革“三重改革”叠加的背景,期间该院的公诉办案团队也发生了多次变化,比如在2016年9月份开始实行员额检察官体制改革,2017年3月份反贪反渎部门转隶到监察委,2019年9月份开始推行大部制改革,等等,都在不断优化该院公诉部门办案团队的组成结构,也在一定程度上影响检察机关“案-件比”的变化。办案团队的调整,也在一定程度上激发了检察官的办案积极性,2017年作为员额制改革的第一年,员额检察官工资绩效的增加,极大地激发了员额检察官的办案积极性,而在2018年则有所松懈。而在2019年初,该院实行“捕诉一体”改革后,公诉部门增加了侦查监督部门的鲜活血液,公诉办案团队再次得到优化,“案-件比”再次呈现下降趋势。

  三是侦查人员办案水平的高低也会影响“案-件比”。在调研过程中,笔者前往J县公安机关,查询了该局自2016年到2019年期间发布的人事任免文件,在此期间,该局曾经进行过两次人事任免,分别是在2017年8月底和2019年8月底,相对而言,在人事调整的当年,公安人员的办案水平也相对提高。并且笔者还了解到,该局从2016年开始,不在招收非警校专业毕业的人员,较大程度地缓解了公安人员办案能力水平较低的问题,但在该局警校专业毕业的警察还需要在师傅的带领下,还需要工作两三年之后,才能承担办案任务,侦查人员专业化建设仍然需要一个时间的过程。为此,办案人员办案水平的高低也在一定程度上影响“案-件比”的变化。

  四是相关体制机制不健全不完善也会影响“案-件比”。对于案件办理结果的渴望,因为关系到公平正义能否尽快实现,案件的受害人更为强烈,同时,绝大多数的案件犯罪嫌疑人、被告人对案件结果也非常关心,如果能够早点判决下来,自己一颗悬着的心也能早点有个“着落”,无论是对于去监狱服刑,尽早在服刑期间实现减刑目的,还是对于社区矫正服刑,自己也能更加自由地做其他的事情,不至于在案件没办结之前,自身整日处在提心吊胆的状态中。在具体的司法实践中,缺乏机制的有效约束和推进,推进案件办理,大多依靠检察官工作责任心的自觉。2018年6月份,J县检察院结合前期大量调研工作和市院指导,率先出台《重大案件检务廉政督查实施办法》,即以检察案件办理的质量和公信力为目标,由该院政治部、纪检组及案件管理部门成立检务廉政督察组,对该院办理的重大案件进行检查督促,也间接推动2019年的“案-件比”呈现下降趋势,在一定程度上缓解该院“案-件比”较高的压力,该做法后被全市检察机关推广。因此,完善体制机制建设,也对降低“案-件比”至关重要。

  三、“案-件比”居高的原因分析

  对Z省L市J县检察院的实证研究进行分析,可以发现,基层检察机关“案-件比”居高的原因多种多样,既有刑事检察案件本身较难,也有侦查人员水平有待提升、检察人员责任意识有待增强及督促考核机制有待完善等方面的原因。

  一是疑难复杂案件近来增多,办案进度受影响。笔者查阅了J县检察院的案件管理系统,发现该院在近年来的新型刑事案件不断增多,而面对新出现的新型刑事案件,案件承办人如果套用原有的办案理念,则办成错案,在如今办案责任制“终身追责”的背景下,无疑给办案人员增加不少的心理负担,为了慎重考虑案件办理的风险,案件承办人就会尽可能采取增加办案节点的措施,尽可能地减少办案风险,比如说“用完退查次数”、“延长审限”,等等,无疑增加办案节点。以该院在2017年到2019年期间办理的潘某强奸案为例,案件发生在2017年4月份,潘某在KTV唱歌期间叫了一个“小妹”,在醉酒后提出开车送“小妹”回家,在回家路上,强行与“小妹”发生性关系,而后“小妹”向潘某提出“巨额赔偿”,潘某予以拒绝,“小妹”遂向公安机关报案,公安机关于2017年4月份立案,在侦查过程中,犯罪嫌疑人潘某以“小妹”趁机要价行为也是一种存心讹诈的犯罪行为为由提出抗辩。后公安机关将该案件“强行”移送检察官审查起诉,因为缺乏更为齐全的证据链条,且潘某和“小妹”均只是片面之词,所以办案检察官很难确信是哪个当事人说的才是真实情况。在该案的办理中,案件承办人两次退回公安机关补充侦查,并且召开检委会研究讨论,等等,该案直到2019年2月份才办结。面对新类型案件的办理,案件承办人往往采用“用尽办理节点”的方式,尽量减少办案风险,确属无奈中也增加了办案节点,拖延了办案时间。J县检察院的办案人员也指出,近来受理的刑事案件大多呈现新颖性、复杂性等特征,难免会对“案-件比”造成影响。

  二是公安机关侦查水平堪忧,办案质量受影响。当前,一直都是检察机关在提“案-件比”的问题,而其他机关却很少提“案-件比”,所以在很多时候都是呈现出检察机关“一家独鸣、孤掌难鸣”的尴尬境地,特别是公安机关的侦查水平近来令人堪忧,对于公安机关侦查人员而言,大多侦查人员又是派出所民警担任,平时还要忙于治安调解、重大节点安保等其他工作,以至于花在办案上的时间少之又少。尽管有人提出,检察机关是法律监督机关,可以采取发出检察建议、纠正违法通知书等措施,督促公安机关加大办案力度,但是在大多数情况下,也很难对公安机关形成有效制约,也很难对公安机关的侦查水平提高起到很好的激励促进作用,甚至在一定时期,出现公安机关主要负责人追求办案宣传攻势的时候,办案部门为了迎合领导的需求,也是往往采取“虎头蛇尾”的办案模式应对,即办案前期“声势浩大”,而在办案后期则是“杳无音信”。以J县检察院在2017年初开始办理的“地下六合彩”系列赌博案件为例,该系列案件以一起母亲弑女案为开端,该案系由赌博借债无法偿还借款引发,J县检察院经过调研走访和案件管理系统查询得知,J县已有七年之久没办理“地下六合彩”案件,遂督促公安机关开展打击“地下六合彩”专项行动,公安机关派出警力100余人次,抓获犯罪嫌疑人31人,采取刑事强制措施20人,治安处罚11人,初步估计涉案金额达5000余万元,该案被中央电视台报道之后,随着案件宣传价值的减少,公安机关打击力度随之下降,甚至出现成立时有2、30人的办案组,最后仅剩寥寥数人的特殊情形。

  三是检察官责任意识不强,案件办理较拖延。当前,检察机关还是上级检察机关更加关注“案-件比”的问题,对于基层检察机关而言,因为缺乏上级检察机关有力的督促指引,对“案-件比”问题似乎不太在意,特别是在本轮员额制改革中,检察官的办案责任意识并没有得到明显增强,反而是享受高物质高待遇之后,检察办案的工作积极性反而出现“急剧下滑”的境地。究其原因,主要在于考核权和评判权相分离的特征比较明显,当前基层检察机关的领导职数(除检察长之外)配备还停留在县委组织部门,同级县委组织部门基于对检察工作的专业性了解不够等原因,很少参与对检察办案绩效的考核评判,更多时候是依赖于上级检察机关对下级检察机关的检察业务督查,因上级检察机关至今仍然没有掌握基层检察机关的人事权和工资待遇调配权,即使是基层检察机关没有降低“案-件比”,也仅仅是申报基层先进检察机关的过程中,对该检察机关的名额予以剔除,也没能对基层检察机关形成有效制约,上级检察机关并没有对基层检察机关实质性的考核权。也就是说,同级县委组织部门拥有考核权,上级检察机关拥有评判权,考核权和评判不同属于同一个部门,这种尴尬的局面,导致基层检察机关很少不在乎上级检察机关的评判权,更在乎同级县委组织部门的考核权,认为只要讨好了同级组织部门,每年的检察官薪资待遇不会少就行,个别“养尊处优”的检察官群体甚至产生了整日沉浸在高待遇高享受安逸温床上的危险心态,导致一些刑事案件的办理比较拖延。

  四是督促考核机制缺乏,内生动力未发挥。当前,在员额制改革过程中,省检察院一级对员额检察官选拔任用“重选不重管”、“重结果不重过程”的情况普遍存在,即检察机关千方百计地提高检察官“入额”的门槛,而缺乏对员额检察官的动态管理,只注重员额检察官年终办案的案件数量考核,而不注重对员额检察官每年办理案件的质量评价考核,对于员额检察官办案的“案-件比”情况也难以及时有效掌握。同时,各地检察机关的案件管理部门大多满足于当前对案件数据填报的“零误差”、“零差错”等表面上的业务数据核查工作,而很少开展对每月、每季度、每半年、每年的检察办案业务数据研判分析和通报工作,也就在市一级以上检察机关会定期通报所在辖区的业务数据分析,而基层检察机关一级,基于相关机制不健全或业务数据分析能力相对较弱等因素,开展地相对较少,也就更少涉及“案-件比”相关的问题和建议措施。此外,各地检察机关对于“案-件比”考核工作不够健全完善,大多停留在检察机关内部的自评自查及上级检察机关对案件管理系统抓取的业务数据进行“纸上评查”,而很少通过“回访”案件当事人、对案件当事人开展“问卷调查”及第三方评查等方式进行,难以深入了解案件办理给当事人带来的主观感受。尽管,多地的检察机关近年来出台员额检察官退出员额的多项机制,但是大多数属于因职务调整、重大疾病及触犯严重违法违纪等情形,却很少涉及员额检察官办案质量等原因退出员额的情形,降低“案-件比”并非员额检察官的考核必选项,自然而然,不会引起员额检察官的重视。

  四、解决基层检察机关“案-件比”居高的对策和建议

  检察工作进入新时代,面对新形势和新任务,解决基层检察机关“案-件比”居高的问题,涉及办案人员主观能动性和体制机制改革的客观问题之间的关系,涉及检察机关内部各部室之间的分工、管理问题,也涉及相关职能部门之间的理念共识问题,涉及司法改革、公安改革等体制问题,等等,需要有全局的眼光和系统的思维,只有综合协调处理好以上几对关系,才能真正推动基层检察机关降低“案-件比”取得实效。

  一是树立司法为民理念,深化对降低“案-件比”的重要性认识。检察官要从贯彻落实全心全意为人民服务根本宗旨的高度,深刻理解最高人民检察院张军检察长提出“案-件比”作为检察官检察办案质效考核指标背后的政治考量,形成一个导向,进入检察机关的案件,经历的环节越多,司法资源浪费得越严重,人民群众可能越不满意,也可能产生新的信访涉诉纠纷,降低“案-件比”也是检察机关发挥检察职能推进诉源治理的重要体现。要牢固树立极致办案意识,以落实降低“案-件比”追求办案极致的目标,在案件的每一个环节都坚持最高质量标准,努力把每一项工作都做到极致,把追求极致的理念贯彻到检察办案的每一个环节,把办案质量作为检察工作的生命线,精益求精,追求极致,采取最有力的措施,让每一起案件都经得起历史、人民、法律的检验。同时,要将降低“案-件比”与检察机关服务大局紧密联系,坚决防止就案办案、机械司法,通过司法办案实现案结事了,实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

  二是强化数据研判能力,找准降低“案-件比”工作方向。检察业务数据分析是对检察业务数据的深度运用,能够更好地揭示检察业务发展的特点、规律、趋势和存在的问题,能够给领导决策、指导和评价工作提供有力的参考资料和依据,为领导的决策服务发挥好参谋助手作用,也能更好找准降低“案-件比”的工作突破口。笔者认为,加强检察业务数据研判可以从加强基础数据管理、提升技术运用能力、提高业务分析水平等方面进行。

  (一)加强基础数据管理。专人专管,专人负责,每日对案件信息案卡进行审查传递,审核报表,后台监督,督促各部门及时、完整、准确地填录案卡信息,对于错填、漏填案卡信息,及时告知修改更正。质量把控,确保数据真实、准确,特别是将案件退查、补充侦查等环节,加强统计管理,确保业务数据真实有效。

  (二)提升技术运用能力。要依托检察机关现有的案件统一业务系统的基础功能,利用案件信息与指标查询、业务信息监管子系统提供的各专项功能。在检察业务中不断摸索,准确运用个案、类案个性化、便捷化的数据查询,通过对比使用,为获取准确有效业务对比数据提供技术保障。

  (三)提高业务分析水平。检察机关要结合敏感个案与类案做“案-件比”分析,坚持业务分析服务条块结合的原则。坚持把对重大敏感个案的分析研究与类案分析研判的有机结合,查找办理重大敏感个案中“案-件比”高的原因,并及时提出对策,提升分析研判的精准度。要采取定时定点做“案-件比”分析,加大分析研判力度,坚持季度例行研判,年中、年底综合研判,重大、突发问题随时研判的工作原则,实现“案-件比”分析研判工作制度化、常态化。最后,要注重“案-件比”分析研判成果的转化应用,及时督促跟进,提升检察机关司法为民的成效和水平。

  三是提升检察办案能力,扎实推进降低“案-件比”工作。近年来,随着我国经济社会快速发展,对检察干警能力素质的要求也越来越高。从目前发展形势分析,新时期检察官专业能力与人民群众对检察工作的新期待新要求之间存在的差距,这就更需要有得力的措施、科学的方法,提升基层院检察干警的综合素质能力,规范干警执法办案行为,为降低“案-件比”提供业务能力保障。

  (一)提高检察官把握案件事实和联系法律条文的能力。在办案中,检察官把握案件基本事实是司法办案的基础,结合案件事实再去寻找相应的法律条文规定,将案件事实与法律条文紧密结合,继而形成内心的法律确信,在外部形成规范的法律文书,这是司法实践的一般流程。同时是综合分析和归纳的能力,优化检察官办案团队建设,在检察干警相对固定的前提下,组建简单案件办案组、典型类案办案组及疑难案件办案组等类别的检察办案组织,积极构建简案快办、类案专办及难案精办的检察案件办理格局,保证“案-件比”指标的基本水平。

  (二)提高检察官自行侦查、引导侦查的能力。从当前各级级检察机关强调亲历审查、检察机关审前主导等制度机制建设的情形来看,发挥检察官主观能动性的趋势不可阻挡,检察官务必在日常办案中摒弃“坐堂审案、等案上门”等传统办案观念,力求做到边审查案件、边侦查补证,当然,也可以责令侦查人员补充侦查,但补查提纲必须明确、具体、可行,同时,为了降低“案-件比”,补查应在审查起诉期间进行,否则退案重报还是白干。

  (三)提高检察官运用检察监督措施的能力。当前、公安、监委等侦查机关与检察院毕竟是平行关系,检察官要学会综合运用法定措施来制约侦查活动,包括监督立案、监督撤案、追捕追漏、非法证据排除、纠正违法等。实践中,公安怠于侦查、疏于取证的情况突出,这也是造成检察机关“案-件比”高、退查率高重要原因。对此,应当通过监督措施来解决,对于证据违法、侦查违法的情形必须作出监督,不能照顾情面听之任之。

  (四)提高检察官撰写法律文书的说理性、权威性。要重视批捕案件继续侦查意见书的制作和作用,并且以法律文书的说理性、权威性为追求目标,如果检察机关自身不重视法律文书的质量,出具文书比较随意,公安人员就更不重视了,也就容易造成案件久拖不决。因此,在制作文书过程中,检察官要自身重视法律文书的质量,把侦查思路写明,把要补充的证据列清,把证据的作用说透。在此前提下,如果侦查人员再不重视、不执行,就要通过相应的监督措施、组织措施解决,这里所指的组织措施,是指通过检察机关负责人向侦查机关负责人提出,甚至向县委报告说明。

  四是完善机制建设,促进降低“案-件比”形成常态。在新时代“四大检察”全面协调充分发展的进程中,检察机关案件管理部门的枢纽地位将更加凸显,应当积极加强案件管理部门的业务数据研判分析职能,建立完善数据通报机制,完善督促考核机制建设,促进降低“案-件比”形成常态。

  (一)建立业务数据分析研判常态化机制。案件管理部门要按月梳理汇总全院各部门数据,提供各条线业务情况同比分析情况,反映当月和当年累计各业务工作情况和存在问题,特别是要将“案-件比”考核纳入定期通报的业务数据之中。同时,要根据全年工作的部署调度需要,结合上级院每季度通报的全市业务数据情况,开展横向对比,查找问题与差距,与去年全年业务考核数据和排名进行纵向对比,借鉴参考各地检察机关降低“案-件比”的方法举措,为总结方法、改进工作提供阶段性业务分析,提供解决本院“案-件比”问题的针对性举措。

  (二)建立检察业务数据通报机制。要以开展的领导办案情况季通报情况为抓手,开展员额检察官办案情况统计通报,形成书面报告上报院领导并抄送给业务部门,督促员额检察官在办案中降低“案-件比”。特别指出的是,因为有些案件本身的办案期限较长,如公诉案件办案期限至少一个月,每月都统计结果不够客观,建议采用累进法,按季度或者半年度对该检察官办案的“案-件比”进行通报,更能体现责任主体的绩效,如某检察官1-6月,“案-件比”为1.4,与上月比较数据,更能体现检察官的工作情况。

  (三)完善“案-件比”绩效考核机制。以案件评查为抓手,推进员额检察官降低“案-件比”落到实处。深化检察官对案件评查的认识,让每个检察官认识到案件评查不是目的,而是监督和服务手段,核心在于提高检察官业务素质和执法办案能力,贯彻从评查看质量、从质量看素质、以素质保公正、以公正促和谐的案件评查宗旨。要积极拓展多样化评查方式,建立长效机制,加强与公安、法院等执法单位互动,开创性地引进第三方参与评查,强化外部监督,扩大办案透明度,推动案件质效与司法公信力的提升,加大基层检察院交叉评查、上级院抽查的频率,通过评查找差距,研究其他检察院办案方法,助推执法规范化。要用活员额检察官办案绩效考核结果运用,要求各承办人以“零容忍”的态度对“案-件比”问题进行“攻关”,将错误的再发率降至最低。同时,案件评查绝不单是纠错,更应注重评选优质案件,对优秀案件承办人给予肯定和表扬,亦或是物质奖励,激励干警自觉增强办案质量意识,建立以员额制检察官执法档案为载体的综合考评体系,将案件评查结果与检察官业绩评价、岗位考核、年终评优、干部任用挂钩。

  主要参考文献

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[责任编辑:马志为]
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