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英国皇家检察审查会25年:回顾与思考

时间:2021-03-24 09:42:00作者:新闻来源:《人民检察》

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    │高一飞 陈人豪 

  世界上很多国家设立了专门机构以防范检察机关的公权力滥用。在美国,设立了大陪审团以制约起诉裁量权防止侵犯人权;在日本,设立了检察审查会以防止不当不起诉。类似的制度还有英国的皇家检察审查会,其设立目的是对英国皇家检察署进行监督。英国皇家检察署成立于1986年,民众进行检察监督的专门机构——皇家检察审查会成立于1996年,迄今正好25年。笔者对英国皇家检察审查会成立的情况和25年来的发展状况进行介绍和分析,以期为我国正在实施的检察机关自身监督制度和人民监督员制度提供域外参考。 

  一、皇家检察审查会的性质与组织情况 

  1985年,英国颁布了犯罪起诉法,授权在英格兰和威尔士地区设立皇家检察署。次年,皇家检察署成立。皇家检察署共划分为31个区域,每个区由区检察主任负责,每个区设立若干独立的分支机构。 

  1996年,皇家检察署在内部设立皇家检察审查会,其目的是通过审查皇家检察署,评估其工作质量,并提供改进建议。在当时,并没有法律授权设立皇家检察审查会,皇家检察审查会的设立只是皇家检察署的内部改革。皇家检察审查会起初主要是审查皇家检察署对案件作出的法律决定,体现的是内部监督。 

  2000年10月,英国颁布了皇家检察审查会法,皇家检察审查会向下议院司法委员会负责,预算来自库务署。至此,皇家检察审查会的人事和财政不再依附于皇家检察署,成为一个独立的监督机构。此后,皇家检察审查会法经历了七次修改,规定可以对税务及海关检察署、严重欺诈办公室等具有侦查起诉职能的机构进行监督。1999年,皇家检察署重整为42个区域,正好与英格兰及威尔士的42个警区相对应。皇家检察审查会也于1999年将审查团队重组为3个审查小组,每个审查小组由副主席领导(该职位于2017年被撤销)。每个小组配备4名法律审查员、2名案件审查员和1名业务管理审查员。2006年,皇家检察审查会审查小组由原来的3个缩减为2个。 

  值得一提的是,英国刑事司法系统已经建立了一个联合监督机构秘书处。该机构联络的对象包括警察监督局、皇家检察审查会、监狱监察局、缓刑监察局以及治安法院监督处。该机构旨在提高以上各类监督员的实际操作和联合审查,使各类监督员能够更好地相互了解、相互协作,用统一的措施将刑事司法制度作为一个整体系统对待,促进监督的制度化和常规化。 

  2006年警察及刑事司法法对刑事监督机构赋予联合审查的职能。目前,刑事司法联合审查组织的成员还剩下皇家检察审查会、警察监督局、缓刑监督局以及监狱监督局4个司法单位。 

  成为皇家检察审查会的成员需满足一定的要求。审查会主席负责制定审查计划和方法并积极参与领导日常审查流程。因此,对审查会主席任职条件要求较高,审查会主席的任期并不固定(如第一任任期为10年,第二任任期为5年,现任任期为4年)。虽然审查会主席面向社会公开招聘,但他们更青睐于了解刑事司法系统并来自于公共、私营或社会公益组织的高层领导。自1999年起,审查会副主席、法律审查员及业务管理审查员职位成为公开竞争的对象。他们都具备企业规划、绩效管理、质量保证、系统管理、人力资源和财务等专业技能,主要是对被审查检察机构的内部行政管理进行评估、针对非法律问题进行审查、制定审查计划和方法。 

  皇家检察审查会在1999年至2000年的工作报告中明确指出:确保任命的审查员具有丰富的经验,要把每个审查小组发展成为一个高度专业化、具备多种技能的专业组织。但是,审查会如果全部由专业人员组成,会影响审查的民主性和代表性。为了拓宽审查员的广泛性,2001年,皇家检察审查会共遴选了19名非专业审查员,其中有4名来自少数民族。 

  二、皇家检察审查会的三大职能 

  皇家检察署于1999年重组后,地区皇家检察署享有很大的自治权,皇家检察审查会对其工作职能也进行了变动,主要有两个方面:一是审查周期。将原来4年一次的审查周期变更为2年,在2年内完成对42个区域的审查。这是由于皇家检察署重组后,权力被高度下放,因此通过缩短审查周期来进行更好地监督。二是审查范围。虽然审查重心依然是案件决策和案件处理的质量,但审查范围扩大到属于案件流程的所有事项。皇家检察审查会的审查类型可分为以下三种。 

  (一)审查公诉质量 

  审查方法是对皇家检察署起诉的案件分区域进行审查,侧重审查皇家检察署四个关键职能的履行情况:一是检察机关在起诉前向警方提供的建议;二是在刑事程序正式启动后对案件进行的审查;三是参加法院审判的准备工作;四是在法庭上陈述案情。皇家检察审查会派出审查组进行审查,审查组由一名法律审查员牵头,业务管理审查员和个案审查员一起开展工作。必要时,还需另外一名专业的法律审查员协助审查小组履行职责。具体程序是: 

  1.材料阅读。审查组将至少提前七周通知皇家检察署并要求区皇家检察署和皇家检察署伦敦总部提供该地区的相关工作信息。审查组收到信息后,对其进行分析并设置审查框架。审查组在审查最初阶段还会和区检察主任举行初步会议,确定重点审查问题。皇家检察审查会查阅文件资料的范围很广泛,几乎对任何文件都有查阅的权限,不受检察机关提供的证据范围的限制。 

  2.实地观察。进入正式审查时,审查组将在较大的地区停留一周或两周,观察治安法院和刑事法庭的辩护情况,与其他刑事司法机构的代表会面并评估收集的证据和信息,然后再访问地区办事处。审查组通常不会在个人办公室或分支机构工作超过一周。 

  3.人员面谈。皇家检察审查会还会与皇家检察官、法官、警察、辩护律师进行私下面谈。在正式审查结束时,皇家检察审查会将与区检察主任会面,目的是在起草审查报告之前,对区域的案例和绩效进行最终概述。 

  4.发布报告。皇家检察审查会将审查报告草稿副本送交区检察主任,区检察主任可在法定期限内就草稿中不准确的事实发表意见。皇家检察审查会在收到对草稿的意见一周内发表最终报告。审查会主席会将审查报告发给皇家检察署首席检察长、行政长官和区检察主任并向社会公开。 

  皇家检察审查会对皇家检察署起诉权的监督,主要依据《皇家检察官守则》中符合起诉条件的两个标准:一是证据具有可采性、可靠性及对定罪可能性的影响;二是在证据充分的前提下,综合考虑是否含有影响起诉的公共利益因素。这种“事后监督”模式,是为了提高刑事诉讼效率,避免“事中监督”拖延诉讼进程,影响打击犯罪的效率。 

  皇家检察审查会对案件的评估主要考虑四个方面:一是是否对法律进行正确解释和适用;二是是否遵守《皇家检察官守则》;三是是否正确解释和适用为皇家检察署设定的其他标准,如是否履行起诉披露义务,即向辩方提供可能削弱指控的证据;四是所有影响案件的行动和决定是否都是在适当的时间内完成,且符合司法公正。 

  (二)发布专题评论 

  专题评论是皇家检察审查会对深入调研中特别关注的问题发表的专门评论。皇家检察审查会进行专题审查的方式取决于审查的领域。前文所述关于区域审查的一些工作方式同样适合专题评论。专题评论的内容侧重于办案程序、办案质量以及特定类型的犯罪。为了获得更广地区皇家检察署的工作情况,皇家检察审查会需要访问多个区域来审查档案,以便更加客观地发现皇家检察署的表现,审查会主席也会征求区检察主任的意见以确定审查领域。同样,审查会主席会将专题评论发给皇家检察署首席检察长、行政长官和区检察主任并公开发表。 

  2002年,英国政府发布了《所有人的正义——英国司法改革报告》白皮书。该项改革将被害人与证人置于改革的核心,将案件进展情况及时告诉这类主体,以帮助他们更好地在法庭上作证。皇家检察署如何与被害人更好地进行沟通以及帮助证人出庭作证就成为皇家检察审查会的监督重点。每一年,专题评论都会根据当时的特殊需要确定评论主题。 

  (三)提交年度报告 

  皇家检察审查会每年要就这一年的工作情况撰写一份年度报告交总检察长,年度报告由总检察长提请议会审议。截止到2019年,独立后的英国皇家检察审查会一共发布了16份年度报告,主要内容包括审查活动概述、对皇家检察署的总体评价、联合监督、皇家检察审查会自身的发展,等等。比如,《2017-2018年度工作报告》11指出:皇家检察署工作人员的敬业度从2015-2016年度的54%提升至2017-2018年度的61%,但是,一些分支机构的工作人员认为,区皇家检察署没有很好地建立起团队合作机制,内部缺乏互动,这对区皇家检察署如何建立“团队精神”提出了挑战。在人事方面,一些皇家检察官除了负责起诉,还承担行政管理职责,这就造成了资源浪费、效率低下。除此之外,皇家检察审查会还对皇家检察署在起诉披露、对刑事司法系统的贡献等方面进行评价。 

  三、皇家检察审查会的独有特征 

  日本检察审查会制度和美国大陪审团制度都是个案监督、对个案提出建议,因此,与二者相比,英国皇家检察审查会具有以下三个特征。 

  (全文详见《人民检察》2021年第5期或请关注人民检察微信公众号) 

[责任编辑:马志为]
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