专家称被抽过筋的环保法在现实中硬气不起来

时间:2013-04-18 09:48:00作者:新闻来源:中国网

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  汪劲,北京大学资源、能源与环境法研究中心主任

   

  从1989年开始,我就一直参与国家有关环保法律制度的调研、讨论和制定。在法律起草阶段,考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有,大家提的建设性意见也不少。可每到最后拍板的时候,考察成果和大家的意见几乎都被拍下去了,理由往往只有一个,就是我们的发展还没有到那一步,太严厉的制度不适合国情。我们环境法研究圈子内部笑称,这样的做法就是在抽筋,被抽过筋的环保法律制度在现实中根本硬气不起来。 

  空气污染、河流污染、地下水污染……近年来,伴随着大量环境污染事件的集中暴发,整个社会面临着前所未有的环境危机。从1979年我国首次出台《环境保护法》至今,我们的环境法治已走过了30多个年头。面对当前的环境危机,我们到底需要什么样的环境法治? 

  日前,曾多次参与国家环保立法工作的中华全国律师协会环境、资源与能源法专业委员会主任委员,北京大学资源、能源与环境法研究中心主任汪劲教授,在接受中国青年报记者专访时指出,面对当前日益恶化的环境,我们必须认真对待此次《环保法》的修改,目前的环境状况已经容不得中国错过这次机会。 

  2005年修改空气质量标准征求意见时,专业人士都呼吁要增加PM2.5项目,可环保部门说什么也不加 

  中国青年报:近年来,各类环境事故在不同地区频繁暴发,这是不是说明我们当下的环保法治存在问题? 

  汪劲:说好听点儿,是我们的环保法治存在一定问题;说不好听点儿,我们国家环保法治所走过的三十年就是失败的三十年。 

  单是从法律制定的角度来讲,我国与环保相关的法律制定得既早又多。1979年,当时我们国家的法律只有“九法一条例”,其中就包括《环保法》,还有与环保紧密相关的《森林法》。现如今,我国现行的法律大概有250多部,涉及到生态保护、污染防治、资源能源开发利用、循环经济等大环保方面的,就占二十七八部,是所有法律部门中数量最多的,这还不包括其他法律中有关环保的条款。即便如此,我们的环境仍一步步恶化到今天这种程度。你说,这不是环境法治的失败是什么? 

  中国青年报:您所说的环境法治的失败,是指在立法上的失败吗? 

  汪劲:立法是最主要的因素,但不只有立法,还包括行政执法、司法等因素。在环保立法上,我们的问题主要表现在两个方面:首先,与环保有关的法律太多、太杂,经常是新法与旧法、先进制度与落后制度混在一起,相互矛盾之处不在少数,削弱了法律整体的效力;其次,我们许多法律条文,看上去非常漂亮,一旦使用起来就会发现,不是缺胳膊就是少腿,面对现实问题时怎么也使不上劲。 

  举个例子。众所周知,我国法律规定污染项目在建设前,需要经过环境影响评估这个必经程序。这本是一个非常好的规定,可是偏要加上一个后缀,说建设前不进行环评也可以,后来补办就行。就是这个后缀,几乎推翻了整个环评制度。试想,一个被招商引资来的重污染项目,先期已经投入了几百上千万,补办环评时却不让通过,环保局长怎么向当地一把手交代?所以,在现实中,许多重污染项目都是在环评制度出台后上马的,就是对这一制度的巨大讽刺。 

  中国青年报:环保立法中不能少了环境标准吧? 

  汪劲:的确是这样。在国外,环境标准一般都由立法部门亲自组织或监督制定,最主要的制定依据就是公众的生存健康权。但在我国,环保部门掌握着制定国家环境标准的权力,而制定标准的主要依据是当前的经济发展水平,有时竟还要考虑企业能不能承受,根本就不把人民健康能否接受作为制定依据。 

  拿这两年公众都很关心的PM2.5来说,2005年修改空气质量标准征求意见时,许多专业人士都呼吁要增加PM2.5项目,可环保部门说什么也不加。背后的小心思大家都很清楚——治理空气污染很多年,好不容易看上去都达标了,加上个PM2.5,又变成80%的城市不达标,如此一来工作成绩一下就没了,他们当然不愿意。 

  中国青年报:环保法律的制定和修改都有专家参与,大家就没有提出反对意见吗? 

  汪劲:反对意见是提过,但根本没用。从1989年开始,我就一直参与国家有关环保法律制度的调研、讨论和制定。在法律起草阶段,考察国外先进做法、邀请专家研讨等程序都有,大家提的建设性意见也不少。可每到最后拍板的时候,考察成果和大家的意见几乎都被拍下去了,理由往往只有一个,就是我们的发展还没有到那一步,太严厉的制度不适合国情。我们环境法研究圈子内部笑称,这样的做法就是在抽筋,被抽过筋的环保法律制度在现实中根本硬气不起来。 

  不打破对GDP的盲目崇拜,未来讲再多环保都没有用 

  中国青年报:环保部副部长潘岳曾公开表示,地方政府不作为、干预执法以及决策失误是环境顽疾的主要根源。您怎么看当前我国地方政府在环境污染与治理中扮演的角色? 

  汪劲:给你说一组数字吧。今年两会上,在党的十八大中央提倡“美丽中国”、“生态文明”的大背景之下,政府工作报告中确定我国2013年的GDP增长目标为7.5%。两会前后,大多数省份也都公布了自己的GDP增长目标,我统计了一下,30多个省、自治区、直辖市中,将增长目标定在两位数的竟然有20多个,这很不可思议。 

  两位数的GDP增长幅度是什么概念呢?按照我国目前每单位GDP的能耗水平和环保执法水平,如果要把环保搞好了,这样的增幅铁定实现不了;而如果真的实现了两位数的增长,那必定会以牺牲环境为代价。 

  中国青年报:地方政府不知道这样的代价吗? 

  汪劲:他们当然知道。地方官员都是理性的趋利避害者。某种程度上说,在现行的游戏规则下,这样做正是这些地方官员利益最大化的选择。 

  对于地方官员来说,他们最看重的游戏规则就是官员考评机制。现实中,中央考评地方的主要标准有两个——稳不稳定与是否发展,这两个标准都与经济有关。首先,保证稳定的前提是让老百姓有饭吃,这就需要发展经济,创造更多就业岗位;其次,如今衡量一个地方是否发展,大家眼睛里就只有GDP,围绕GDP地方政府在进行一场竞争非常激烈的锦标赛。而且,在当下“财权上收、事权下放”的改革背景下,地方政府需要为政府运行、民生工程等支付大量资金,但手里又没钱,于是只能拼命地招商引资。现实中,如果一个地方对企业的环保要求太严厉,它在招商引资中就会有劣势。于是,宽松的环保执法以及对污染行为睁一只眼闭一只眼,就成了一些地方在吸引企业投资时的砝码。 

  中国青年报:现在,已经出现了一些将环境保护指标纳入官员考核体系的努力。比如前不久,国务院办公厅就印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》,明确要按照水资源保护的状况,对地方政府以及主要官员5年一考核。在您看来,这样的努力会不会改变一些地方政府在环保问题上不作为的问题? 

  汪劲:我不否认出台这个规定的良好用意,但这只是一种头痛医头、脚痛医脚的做法,很难解决根本性的问题。时下,环保问题受到了公众越来越多的关注,于是,当空气有问题了,有关部门就把空气质量作为考核官员的指标;水有问题了,就将水质标准作为考核指标。官员考核指标就像一个筐,公众关心什么,有关部门就把什么往里装。然而考核这考核那,最终哪一个考核都起不了真正的作用。 

  改变官员的考核方式的确必要,但更重要的,是我们需要反思导致官员考核方式畸形背后的因素——政府对GDP的盲目崇拜。我经常到全国各地考察,每到一个地方,当地官员最先介绍的一定是GDP,GDP增幅大的会以此为荣,增幅不够的会纷纷介绍决战下一年的计划和目标,从那些官员谈及GDP时投入的状态不难发现,一些地方政府对GDP已经着魔了。正是因为这种对GDP的崇拜,我们国家从第六个五年计划开始到第十一个五年计划,每一个五年计划中绝大多数的经济目标都超额完成,但几乎所有的环保目标都没有达到。可以预见,如果不打破这种对GDP的盲目崇拜,未来讲再多环保都没有用。

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