民事行政再审检察建议的适用制度和完善
姜蕾蕾 天津市检察院第二分院

时间:2014-03-12 01:52:00作者:姜蕾蕾新闻来源:正义网

评论投稿打印转发复制链接||字号

分享到:

  民事行政再审检察建议的适用制度和完善 

  ——以天津地区检察院再审检察建议数据统计为蓝本 

  内容摘要:再审检察建议是我国民事行政检察监督实践中探索出的监督方式,新修改的《民事诉讼法》首次以立法的方式明确了检察建议和抗诉并存的监督模式,更说明了再审检察建议的正当性和合理性。以天津市检察系统为蓝本考察再审检察建议的现实效用,反映出一些规律性的问题。分析上述问题,进一步完善再审检察建议的适用范围和适用程序,从而构建“抗诉为主、再审检察建议等制度为辅”的多元化监督格局,将大大促进民行检察的法治化和系统化。 

  关键词:再审检察建议;民事行政检察监督 ;适用程序;抗诉;多元化监督格局 

  民事行政检察监督是我国法制化必不可少的过程,虽然起步较晚,但对监督法院审判程序和民事行政诉讼过程具有重要的意义。在2012年修改的《民事诉讼法》明确了检察建议的监督方式后,再审检察建议的适用便成为各检察院民行部门的重要课题,通过对天津市各检察院的民行再审检察建议的数据分析,笔者试总结存在的问题,从完善再审检察建议的配套规定和适用程序出发,思考如何提高再审检察建议的监督效果,发挥再审检察建议在多元化监督格局中的作用,希冀对我国的民行检察监督工作有所裨益。 

  一、再审检察建议的内涵与性质辨识 

  (一)再审检察建议的内涵 

  再审检察建议是指人民检察院在民事、行政检察监督工作中,认为人民法院已经生效的民事、行政判决、裁定及调解书确有错误,在不属于抗诉范围或不宜通过抗诉程序予以纠正的情况下,以检察建议书的形式向同级人民法院提出监督意见,以利于法院自行启动再审程序进行纠正的一种监督方式。 

  2013年起施行的《民事诉讼法》第208条、第209条首次以立法的形式规定了检察建议,具有开创性的重要意义。此外,《关于对民事审判活动与行政诉讼活动实行法律监督的若干意见》、《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》等法规也对再审检察建议的监督方式予以明确。但以上法律法规解释对再审检察建议的规定比较零散,该制度的性质、适用范围、程序等细节问题也没未明晰,亟待完善。 

  (二)再审检察建议的性质 

  民事行政再审检察建议的性质,很多学者认为是一种法律监督权。龙宗智教授认为,人民法院审理的除刑事案件以外的其他案件,都应该属于人民检察院的民事行政检察监督的范围。[1]万毅副教授认为,民事行政检察建议作为履行审判监督的检察建议,本身就是行使检察机关法律监督权的一种方式,具有法律监督性质的检察建议是一种权利,是法律监督的组成部分。[2] 

  要厘清再审检察建议的法律性质,就必须区分抗诉与再审检察建议两种制度。再审检察建议与抗诉追求的目标一致,都是法院对生效裁判启动再审程序,两者相互补充,都是检察院针对确有错误的民事行政生效裁判实施法律监督的方式。《民事诉讼法》对检察建议和抗诉的并列规定,也从侧面说明再审检察建议和抗诉适用的前提并无不同。但在事实认定层面,提出再审检察建议的标准略低于抗诉。 

  两者的区别在于:第一,抗诉是上级检察院对下级法院发生法律效力的裁判(最高检察院抗最高法院除外)实施的法律监督,是典型的“倒三角”的监督结构;而再审检察建议是检察院对同级人民法院生效裁判的监督,是同级监督的结构。第二,抗诉案件法院必须再审,因此抗诉会直接启动再审程序,同时法院还应当通知检察机关派员出庭;而再审检察建议需要法院审查判断决定是否再审,并不必然引起法院的再审程序,即使法院启动再审,检察机关也不必须派员出庭。因此抗诉属于刚性监督的范畴,再审检察建议属于柔性监督的范畴。 

  笔者认为,民事行政再审检察建议作为检察机关实现法律监督职责、职能的重要形式。在法律性质上,再审检察建议应该是检察机关基于法律监督职权产生的检察指导行为,它同时满足于辅助法律监督目的的实现,弥补法律监督手段的不足和服务社会,参与加强和创新社会管理两种需要,兼具指导性和监督性,是一种柔性监督指导行为。 

  二、再审检察建议的合理性与现实考察 

  (一)再审检察建议的合理性分析 

  再审检察建议作为民事行政检察监督多元化方式的一种,其在构建完整合理的民事行政检察监督体制,弥补单一抗诉手段的局限方面有积极的作用。 

  从理论层面上说,再审检察建议扩大了检察监督的范围,简化了程序,弥补了抗诉程序刚性监督的不足。一般情况下,检察机关对民行确有错误的案件直接抗诉的司法成本比较高。如法律规定,地方各级检察院不能向同级法院直接提出抗诉,只能提请上级检察院抗诉,这就存在两级法院或者三级法院多次审查同一案件的情况,法院启动再审程序后,经常发回原审法院重新审判,案件诉讼周期很长,也浪费了司法资源。再审检察建议可以直接向同级法院提出,减少了中间环节,缩短了诉讼周期,提高了办案效率。同时,再审检察建议增加了监督的手段和方式,与抗诉可以互相补充,检察机关对于同案不同判、或者认为悖于普世价值、公认道德的案件,可以用再审检察建议的柔性手段与法院协商再审,减少司法摩擦和对抗,提高再审改变率。 

  从实践层面上说,再审检察建议的适用有利于减轻上级检察院和法院的工作压力,优化司法资源配置。由于我国基层检察院没有抗诉权,而大量的民事行政案件终审法院基本上都是中级法院,造成上级检察院压力巨大,基层检察院民行资源没有得到充分利用的“倒三角”现象,这种情况不利于检察机关对法院的审判活动进行监督。[3]再审检察建议的适用可以使部分案件回流至较低层级的检察院,缓解了法律监督结构失衡的现象,强化了基层检察院的民事行政检察权,有利于把矛盾解决在老百姓身边,体现了执法为民的理念,也利于社会和谐稳定。同时,从诉讼经济的角度考虑,将标的额小、社会意义不大或虽然案件审判程序存在错误,但判决结果基本正确的案件通过再审检察建议的方式,由法院自行启动再审程序纠正错误,利于维护法院的“面子”,也能使那些案件标的额大、社会影响大的案件以抗诉的形式得到及时的司法救济,实现法院再审的社会价值。 

  (二)再审检察建议的现实考察 

  1.全国再审检察建议数量和占抗诉案件的比例稳步上升 

  从宏观的角度,在近几年的司法实践中,再审检察建议已经成为与抗诉并行的法律监督的主要方式。从2005—2009年《最高人民检察院工作报告》可以看出,再审检察建议数量稳步增长,再审检察建议的案件数量也稳定在抗诉案件的50%左右,且这一比例也不断上升,但2008年除外。这是因为当年国家对民事诉讼法进行了修改,很多以前按再审检察建议程序解决的民事行政案件被纳入到新的民诉规定中,所以再审检察建议数量有所减少。但不可否认的是,再审检察建议在实践中得到了普遍运用。见表1: 

  2005-2009年最高检工作报告对民行再审检察建议的统计 

   

  2.天津市各检察院再审检察建议数量整体较少且法院回复率低 

  通过对2012年天津市18个区县检察院和2个分院制发再审检察建议情况的横向分析,可以看出天津市各检察院制发再审检察建议的数量整体较少,且各院差异较大。从天津各院的抗诉数量和再审检察建议数量对比来看,抗诉仍是天津民行检察部门最常用的监督手段,再审检察建议的整体数量较少,2012年全市只有7件。其中,各个地区制发检察建议的情况很不平衡,河北区院在制发再审检察建议方面遥遥领先,仅2012年就制发4件再审检察建议,已经得到法院采纳回复的有1件,以往再审检察建议提出后今年再审改判数量为4件,再审检察建议数量多、质量优。从各检察院收到的再审检察建议反馈情况来看,检察建议的回复率不高,回复的周期大都超过了三个月,检察院和法院在再审检察建议方面亟待进一步协调。见表2: 

  2012年天津市民行检察系统再审检察建议情况横向数据统计 

  

  

  3.再审检察建议的案件类型较为集中且调解案件再审的效果好 

  天津市人民检察院第二分院在实践中也坚持运用再审检察建议的监督方式,简化办案程序,维护当事人的合法权益。自2007年以来,已经累计提出再审检察建议5件,收到回复2件,案件均是民事案件,集中在合同纠纷领域,对调解书的再审检察建议收到了良好的社会效果。如二分院办理的中国农业银行天津某支行申诉张某与鸿某商务有限公司房产转让调解书一案,用再审检察建议的方式启动再审程序,经法院调解,双方达成一致,银行收回了109万元贷款和利息,被申诉人也取得了房屋所有权,得到了双方当事人的肯定。见表3: 

  2007年-2012年天津市人民检察院第二分院 

  民事行政检察部门再审检察建议的数据纵向统计

  从上述三个表格的统计数据可以看出,民事行政再审检察建议虽然在全国已经成为大势所趋,占了抗诉的半壁江山,但在天津地区的司法实践中还有如下特点: 

  首先,再审检察建议还没有成为天津基层检察院民行部门的主要监督方式。天津市自2007年以来,每年的再审检察建议总量均不超过10件,不及抗诉数的5%。这除了再审检察建议得不到法院重视和支持的因素外,还有缺乏立法保障的因素。 

  其次,再审检察建议针对的多是民事案件,适用范围多为判决和调解书。从天津市人民检察院第二分院的表可以看出,自2007年以来,该院所发的再审检察建议全是民事再审检察建议,没有一件行政再审检察建议,可能是行政申诉案件数量本来就少的缘故。从实践情况来看,再审检察建议主要是针对两类:一类是符合抗诉条件,但涉及当事人间利益纷争不大、标的较小、社会影响不大的案件,或者通过抗诉解决,显然影响诉讼的实际效果的案件;另一类是生效的民事调解书违反自愿、合法原则或者原处理结果侵害国家利益、社会公共利益以及第三人合法权益的案件,且对调解书的再审检察建议效果明显好于判决。 

  再次,法院的答复反馈和采纳率有待提高。天津市各个法院对待再审检察建议的态度不一,有的法院与检察院关系和谐,再审检察建议成为双方加强沟通的一种工作方式,因此受诉法院反馈和采纳率较高,如河北区法院。而大多数法院回复率较低,再审检察建议启动再审的效果不明显。这与再审检察建议的具体制度设计缺乏法律依据、检法双方协调不畅和法院的规避和抵触情绪都有关系。实践中,对未落实或回复检察建议的被建议法院,检察机关也无权强制执行并追究被建议法院相应的责任。[4] 

  三、再审检察建议适用的制度设计 

  再审检察建议作为中国司法实践中自行发展起来的民行检察监督制度,有其存在的必然性和可行性,而在《民事诉讼法》修改后,就更应进一步明确其适用,完善相关配套制度,切实提高检察监督的水平。 

  (一)再审检察建议的适用范围 

  民事行政再审检察建议的适用标准应与抗诉一致,限制在民事诉讼和行政诉讼的范围内。根据修改后《民事诉讼法》第208条的精神,再审检察建议和抗诉应属于并列适用,他们的适用标准都应是在第200条规定的13条情形中,由检察院按照案件情况自由选择适用再审检察建议或者抗诉。 

  《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条规定了三种再审检察建议的适用范围,各地也对“其他情形”以会议纪要的形式作出补充性规定。但上述规定并不健全,笔者整理再审检察建议的适用情形有如下情况: 

  1. 原裁判符合抗诉条件,人民检察院和人民法院协商一致,人民法院同意再审的,并且法院自行再审效果更好的案件。比如案件社会矛盾覆盖面大,关切群众切身利益,且检法之间能够达成一致意见的案件。 

  2.原裁判确有错误,但依法不能启动再审程序予以救济的,如按照督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序和撤诉或按撤诉处理等程序裁判确有错误的; 

  3.案件诉讼标的小、法律关系明确,社会影响较小,不需要抗诉的民事行政申诉案件; 

  4.符合抗诉条件,但通过抗诉途径解决,将会因诉讼实时限长、程序复杂,影响诉讼实际效果的案件; 

  5.对于不属于抗诉方式监督范围的民事调解案件, 有证据证明违反自愿、合法原则的或者有证据证明调解书存在虚假诉讼、侵犯案外人的利益、损害国家利益和社会公共利益等问题的案件; 

  6. 人民法院判决裁定在定性和处理上并无大的错误, 只是在责任分配, 具体数额计算等实体有差错, 不足以引起抗诉, 但可以通过人民法院复查、执行和解等解决的; 

  7. 人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定或有程序性错误的;[5] 

  8. 应当向人民法院提出再审检察建议的其他情形。 

  (二)再审检察建议的适用程序 

  实体的公正必须有程序的公正来保证。民事行政再审检察建议启动的基础是检察权,那么其适用程序就应当像抗诉书一样严格。 

  1.确立再审检察建议的启动方式 

  民行再审检察建议的启动,应建立“以当事人申请启动为主、检察机关依职责启动监督为辅”的原则。从尊重当事人处分权的角度,检察机关应严守居中监督和谦抑性原则,对于大部分私益案件,应设置“当事人在法定期限内向检察院申请”的前置条件,即当事人的申诉一般应以穷尽民事诉讼救济为条件,检察院不主动介入。对于涉及国家利益、社会公共利益的公益案件,在没有权利人提出或者没有及时提出申诉主张权利的情况,检察机关应有权主动依职权实施监督。 

  2.规范再审检察建议的制作和发布程序 

  再审检察建议虽然简化了办案流程,但仍要经历一整套严密的办案程序,以维护再审检察建议的严肃性。 

  (1)明确发送再审检察建议的效力级别。原则上,检察建议是由作出生效裁判的人民法院的同级人民检察院提出,并制作《民事行政再审检察建议书》,一式两份分别送达同级人民法院和上级人民检察院。 

  (2)强化再审检察建议内容的说理性。再审检察建议的内容和格式应由最高人民检察院统一要求,格式规范可以参照《民事抗诉书》《行政抗诉书》的格式,包括案件来源、审查认定的事实、诉讼过程、建议再审的理由和法律依据等内容。为了提高司法实践效果,再审检察建议应当强化说理制度。这就要求再审检察建议必须提出启动再审的充分理由,严格运用证据认定事实并正确适用法律,做到证据分析透彻、法理阐述深入、逻辑论证严密、法律适用准确,以便于法官的理解和接受。 

  (3)严格再审检察建议的审批程序。再审检察建议书应先由经办案人员审查案件起草成文,提交民行检察部门负责人审查,经民行部门集体讨论通过后定稿,由主管检察长或检察长审批后,提交检察委员会审核通过,统一编号,加盖院章,以检察院的名义发送。 

  (4)规范送达、备案和救济制度。再审检察建议书形成后,需要连同有关证据材料及时送达被建议的同级法院,认真履行送达回执手续,以便日后有据可查。再审检察建议除案卷等送达同级法院外,还应送本院档案室及上级检察院备案,也便于今后检察工作的检查、总结交流以及调研。检察长和上级人民检察院认为再审检察建议确有不当的,应当撤销;部分不当的,应当予以更正,并及时向法院作出说明。规范了再审检察建议的救济途径,公民才能相信民事行政检察建议是法律行为。[6] 

  3.完善再审检察建议的受理和回访监督制度 

  再审检察建议应由人民法院立案庭受理,交审判监督庭审查提出初步意见,交法院院长审核后提交审判委员会讨论,在三个月内决定再审或者采取其他方式纠正。法院认为符合再审条件的裁定再审,中止原判决的执行,并将裁定书副本送达检察机关并通知案件当事人。法院开庭再审的案件,可以提前三天通知检察机关派员出席法庭,再审判决、裁定中应有“检察建议采纳启动再审”的情况表述。再审终结后,法院应当将再审判决书、裁定书副本送达检察机关,并再审检察建议附入卷宗。法院认为不符合再审条件但又需采取其他方式纠正的,将处理结果书面回复检察机关;认为原审没有错误的,说明理由,书面回复检察机关。 

  人民检察院发出再审检察建议后,应就接受建议的法院对再审检察建议的执行情况进行回访和跟踪监督。一方面,对再审检察建议法院逾期不予回复的,及时督促催办,如法院不予回复或者认为法院不予再审的决定不当,应当提请上级人民检察院提出抗诉。另一方面,案件承办人及时掌握法院对再审检察建议的采纳和落实情况,就执行情况呈报人大常委会法制工作委员会,让人大有理有据地进行监督。 

  四、多元化监督方式中再审检察建议的立足与完善 

  2010年全国第二次民事行政检察工作会议上,曹建明检察长明确提出了民行检察要着力构建“以抗诉为中心的多元化监督格局”。而再审检察建议在多元化监督格局中如何立足,如何与其他制度衔接和完善则是值得深思的问题。 

  (一)保证再审检察建议的质量,防止再审检察建议的滥发 

  检察机关的职能定位是对公权力的监督,主要针对审判公权力及其职权活动,而非当事人的诉权或诉讼行为。因此检察机关应遵循谦抑性原则,尊重当事人的处分权,再审检察建议的制发以必要为宜。 

  法院的生效判决已经产生了既判力,再审程序的频繁启动,会影响裁判的稳定性和法院的权威,导致生效裁判处于不安定的状态。因此,检察机关在法律监督的过程中,运用职权加以调查,要避免检察权与审判权不必要的摩擦,既要立足于有错必纠的原则,又要有的放矢,对发现的问题要调查、筛选,换位理解法院的难处,切忌造成再审检察建议过滥、过于草率,降低再审检察建议的影响力。 

  在民事行政检察多元化监督工作中,要注重分析个案的实际情况,立足“抗诉为主,再审检察建议为补充”的基本原则,进一步推行支持起诉、督促起诉、检察和解、纠正违法、检察建议等监督方式,实现监督效果的最大化。 

  (二)注重再审检察建议与抗诉的互补和衔接,提高实效性。 

  再审检察建议的实效性的提高还有赖于检察机关正确处理抗诉和再审检察建议的衔接关系。虽然,再审检察建议相较抗诉具有提高效率、优化检察监督结构等优点,但其毕竟是一种柔性监督方式,不能取代抗诉这种法定的刚性监督方式,抗诉仍然是民事行政检察最权威、最有效的监督方式。宪法赋予了检察机关法律监督权,其监督权具有独立性,无需与被监督者协商,如果过多地使用再审检察建议,就会弱化与旁落检察机关的民事行政审判监督权。[7]因此,再审检察建议是抗诉的补充。 

  而抗诉则是再审检察建议的效力保障。如果法院裁判确有错误,再审检察建议发出后,法院没有采纳或者不予回应,那么,检察院就应该及时审查研究,对于符合抗诉条件的案件,就要依法抗诉或者提请抗诉,确保再审检察建议的权威性和监督效果。在检察院严格执行法律监督的条件下,将案件向上级检察院提请抗诉才能成为督促检察建议得到落实的有效手段。如果一个判决确有明显错误需要纠正,不采纳检察建议就必然面临抗诉的话,人民法院当然更愿意接受自行启动再审程序;与此相反,如果法院对检察建议不予理会或者敷衍了事并不会导致不利后果,检察建议的效力自然难于得到保障。 

  因此,检察机关应该灵活采用抗诉和再审检察建议两种方式,刚柔并济,发挥民行检察监督的实效性。 

  (三)妥善协调检法双方的关系,提高再审检察建议的回复率。 

  从天津的再审检察建议回复数据上看,法院确有轻视再审检察建议的现象。修改后的《民事诉讼法》实施后,法院也有一种声音,说检察院的再审检察建议法院一律不接受。这背后的原因,主要是检察权与法院审判权的博弈。法院系统长期以来形成了独家办案格局,片面认为再审检察建议是检察院扩权的过程,存在规避和抵触的情绪,不愿启动再审。对于检察官的协调,有的法官也认为错了可以直接抗诉,没必要提再审检察建议。当然,检察系统自身也有有待改进的问题,有的检察院不注意与法院事前沟通,对于再审检察建议一发了事,跟踪不到位,也有的院明知再审申请不符合抗诉条件,不愿做申诉人的息诉工作,降格以求发再审检察建议,难免留下后遗症。因此,再审检察建议为社会所吸收,需要最高检与最高法妥善协调双方的职权范围,坚决贯彻执行法律法规的规定,也需要各地检察院法院双方加强联系,树立大局意识,正确处理监督与配合的关系。 

  在实践中,建立再审检察建议事前交换机制也是一个可以探索的方式。检察院针对申诉案件审查分析后,认为有提出再审检察建议或者抗诉的可能,可以由民行部门领导牵头,主动与法院相关部门交换意见或者采取检法双方联席会议的方式,加强业务联系,强化协调和配合工作,让法院主动接纳检察机关的再审检察建议,维护司法公正。 

  当前,提高再审检察建议的效果已成为基层检察院的重要课题,正确认识再审检察建议的性质和意义,分析在天津地区的现实问题,才能为规范适用再审检察建议、建立配套制度和完善多元化监督方式提供理论现实依据。只有适当适用再审检察建议、注重其与抗诉等方式的衔接、妥善解决检法配合中的问题,才能最大范围地确保再审检察建议案件质量、办案效率和社会效果的统一,实现检察院法律监督的最佳效用。 

  [1] 龙宗智:《检察制度教程》,北京:法律出版社,2002年3月版,第280页。 

  [2] 万毅:《一个尚未完成的机关—底线正义视野下的检察制度》,北京:中国检察出版社,2008年3月版,第166页。 

  [3] 王鸿翼:完善民行检察在于修改立法.http://www.jcrb.com/zhuanti/jczt/sshdfljd/tpbd/201002/t20100204-320062.html正义网,2011-11-20. 

  [4] 参见张新:《对完善再审检察建议立法的实证思考》,载《河北法学》2010年第11期。 

  [5] 夏黎阳:《民事行政个案再审检察建议之适用与完善》,载《法学杂志》2006年第5期,第99页。 

  [6] 王景山、耿定金:《论我国民事行政检察建议的定位与改革》,《政法论丛》,2006年6月。 

  [7] 孟庆平:《民事行政再审检察建议的实践考量》。《昆明理工大学学报》社科(法学)版,2008 年第 9 期。

    (作者单位:天津市检察院第二分院)

[责任编辑:韩旭光] 上一篇文章:走出刑事和解协议的认识误区
下一篇文章:浅析未成年人分案起诉制度