运用法治思维法治方式推进检察工作路径研究

时间:2014-08-19 13:35:00作者:王宪峰 杜剑新闻来源:正义网

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  习近平总书记对做好新形势下政法工作作出重要批示,提出全力推进平安中国、法治中国、过硬队伍建设的要求。检察机关作为国家法律监督机关,在建设法治中国进程中承担着重大责任,不仅是建设者,更是重要的推动者。检察机关履职的力度和效果将极大影响公职人员法治思维和法治方式的水平,将广泛地影响着整个社会的法治意识和法治信仰。运用法治思维指导实践,通过法治方式促进工作,是建设法治中国的根本要求。检察机关要强化法治思维,做法治思维的忠实实践者,善于运用法律手段调节经济社会关系、化解社会矛盾、维护公平正义、促进社会和谐。 

  一、运用法治思维法治方式引导社会治理法治化 

  以法治思维和法治方式推进检察工作,必须坚持在法治轨道上解决矛盾、强化服务、促进治理。面对改革发展稳定大局中出现的各种矛盾问题和人民群众的各种诉求期待,必须立足检察职能解决,防止超越职能、违法规律。必须克服司法被动性的认识,增强工作能动性,着力引导相关问题进入法治的解决轨道。 

  (一)构建社会化大预防机制 

  预防是最廉价和最有效的解决矛盾的手段,检察机关应立足检察职能,主动出击,构建社会化大预防机制,扎实稳步引导民众的法治意识,为逐步实现社会治理法治化奠定基础。一是构建社会化大预防网络。各级党委都要成立预防职务犯罪工作领导机构,形成总抓手,检察机关和各责任主体要构建互动的预防网络,同时要发挥网络联系组织者和沟通的纽带作用。二是建立人民预防员制度。检察机关应在机关、企业、学校、社区、农村大量培训人民预防员,通过人民预防员口口相传、口口教育的方式,形成社会预防力量,形成网格化预防,切实发挥检察机关的引导作用。三是完善预防职务犯罪联席会议制度。检察机关与职务犯罪多发、易发的重点单位和重点行业之间建立预防职务犯罪联席会议制度。要切实发挥共同商讨预防职务犯罪的对策,落实预防工作措施的作用,形成大预防网络格局的工作机制。 

  (二)构建社会化矛盾大调解机制 

  检察机关要突出法律监督属性,在矛盾化解中注重公平公正,特别要防止利用公权力遏制私权利,要通过法治引导,使矛盾化解走上有法可依的轨道。要构建社会化矛盾大调解机制,促进社会治理法治化形成。一是构建社会协同预防矛盾纠纷机制。当前社会矛盾纠纷多发,检察机关要延伸服务功能,充分利用基层检察室直接面对群众的优势,加强法律监督,发挥预防和矛盾化解功能,协同有关社会组织强化预警,将大量矛盾纠纷解决在萌芽状态。二是构建诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。构建人民调解、行政调解和司法调解三位一体的大调解格局,充分发挥检察在大调解格局中的引导作用,建立资源共享机制、工作交流机制、职能互补机制、调解衔接机制,纳入社会治安综合治理工作整体推进,通过多种渠道、多种手段、多种方式解决社会矛盾纠纷。三是构建检调对接工作机制。明确检调对接的内容范围、赔偿额度等,避免通过调解规避法律制裁。四是构建检察环节刑事和解制度。推行刑事和解特别是对轻微刑事案件采取刑事和解可从根本上化解矛盾,双方当事人可尽早从诉讼中解脱出来,嫌疑人一方可尽快洗心革面,投入新的工作和生活,被害人一方也可以尽早得到经济上的赔偿和心灵上的抚慰。五是构建权力救济机制。对被害人采取相应的补救措施,以保障其实现利益最大化。被害人的要求和愿望得不到满足,往往造成被害人在结案后进行申诉,甚至引起被害人对罪犯及社会的极大不满,对改造后的罪犯重返社会也会发生妨碍,这些都不利于社会秩序的和谐安定,违背了刑事诉讼的根本目的。应采取相应措施,保护被害人的权益。 

  (三)我院运用法治思维法治方式引导社会治理法治化的实践 

  坚持依法办事,体现了对法治思维是规则思维的深刻认识,一旦法律底线被突破,法律规则的确定性和可预期性就无法兑现,人们对法治的信仰就会遭到破坏,法治建设的根本就会动摇。“引导式”服务大局是我院充分运用法治思维和法治方式引导社会活动法治化,从根本上实现法律监督治本目标的服务方法,是我院近年来服务大局的探索成果。其核心是发挥检察综合职能,引导社会主体用规则解决问题,促进社会秩序法治化。 

  以永康市经济开发区黄城里村旧村改造为例。我院联系的黄城里村处城郊结合部,共有村民600余户2000多人。村大人心散,几任村委几批工作组都没能扭转乱态,返还地投入1800余万元荒废多年,老村改造一直搁浅,村民居住环境恶劣,干群关系紧张,村民为此多次上访,成为市委及主要领导的负面关注村。根据市委联系帮扶要求,我院立足检察职能,制定了“引导式”服务办法:一是综合检察职能找准症结开好药方。明确辖区检察室为责任主体,协同反渎、预防、民行、控申等职能部门联动,通过上门走访化冰解冻、逐步凝聚攻难克坚正能量。二是引导而不替代。服务中以法释疑、以法解题、以法克难,做到“到位不越位、尽职不越权、参与不干预、帮忙不添乱、服务不代替”,针对村委存在的问题,引导职能部门及村委村民摆事实、讲道理,引导形成依法行政、依法办事、依法解题、依法维权的观念,明确法律界限、穷尽政策边界。三是法治路径引领。尊重民意,扎实引导村民自治,指导黄城里村在广泛征求民意基础上,制定拆迁实施方案,通过村民大会形成村级“微宪法”。  

  经过半年的“引导式”服务,取得了良好成效:15万方拆迁、50万方开发、225亩土地整合,产权确定、违章处置、矛盾排解、权属分割、商铺补偿、安置定位,以及离婚户外嫁女利益处置等均在三个月内顺利妥善解决。政府各部门,合法办事,办合法事,高效办事,赢得了民心。黄城里村创下了永康一次性拆迁面积最大、速度最快、矛盾最少的记录,解决了村所有历史家族矛盾、所有产权纠纷、所有违章建筑、所有老人赡养及子女抚养问题,促成3对离异者复婚,群众满意率近100%。与此同时,划出区块进行60亿投资额的城市综合体招商建设。时任金华市委书记陈一新称誉为“黄城里模式”,成为浙江“三改一拆”行动的四个典范之一。 

  二、运用法治思维法治方式引导政府行政法治化 

  法治的核心是限制公权力,依法行政在法律实施中起着关键作用,也必然是深入推进法治建设的重点和焦点,如果在法治建设的深入推进中没有发挥好促进依法行政的职能作用,就是缺位,也是失职。在履行检察职责时,要“不忘初心”,强化监督意识,整合监督力量,增强监督刚性,确立监督权威。监督本身就具备“震慑”、“使其不敢为”的内涵,在依法履职的同时,要深刻领会法治思维是建设性思维的要求,积极促进行政法制、制度的完善,积极促进执法情况处于检察动态监督之下的平台和机制建设,提升监督的常态性,长效性。 

  (一)构建行政执法监督体系 

  目前,我国法律规定了检察机关对行政执法的监督权,但具体移送案件的标准、程序以及对于不移送案件承担的责任等都没有具体的规定。完善和加强检察机关对行政执法的监督,首先,需明确检察机关的四项权力。一是知情权,即检察机关对涉罪案件信息获悉权、材料查询权等;二是纠正权,检察机关对行政机关通过消极处理案件等办法阻碍案件顺利移交的应予纠正;三是移案建议权,如果发现案件确有移送必要,检察机关可提出移案建议,行政执法机关应当执行;四是实质性的处分建议权,对于消极、阻碍行政执法与刑事司法衔接尚不构成犯罪的行为,检察机关有权向其主管部门提出处分建议,有关主管部门应当及时将处分情况反馈给检察机关。 其次,必须实现行政执法与刑事司法衔接机制的有效运转。一方面是疏通行政机关与检察机关信息传递,另一方面是规范案件移送的程序。行政机关对于涉罪案件有法律上的义务向检察机关或公安机关移送。行政执法与刑事司法信息网络的主导与信息的最终流向应该是检察院,以保证确立检察权在衔接机制中的优先主导地位。再次,建立有效的责任追究制度作为保障措施。一是明确行政执法机关移送案件的职责。从法律上明确规定行政执法机关在执法过程中发现涉嫌犯罪的案件,应当及时向同级公安机关移送,同时报送同级检察机关备案;二是明确检察机关提前介入行政执法过程的职责,形成对行政机关的有力制约,增大行政执法过程的透明度。对行政机关逾期移送、以行政处罚代替移送、行政机关不移送并隐匿、私分、销毁涉案物品的三种情形,根据违法情节的不同,分别追究直接责任人员和主管人员的行政责任和刑事责任。  

  (二)我院运用法治思维法治方式引导政府行政法治化的实践 

  我院立足法律监督本职,积极探索创新,加强对行政执法的检察监督,引导行政执法人员运用法治思维和法治方式的能力,引导和监督政府部门落实社会管理责任、促进依法行政,减少、化解行政矛盾纠纷,维护社会和谐稳定。 

  一是推进两执法相衔接工作。我院行政执法与刑事司法相衔接工作起步于2002年。2011年以来该项工作得到进一步完善和推进。我院自行研发建成“永康市行政执法和刑事司法共享信息平台”,依托政务网运行。国税、地税、行政执法、国土等23家行政执法单位通过共享平台或点对点连接等方式输入行政处罚等相关信息,改变了以往纸质移送再扫描输入的搜集方式,实现信息资源实时共享。成立以市长为组长、常务副市长、人大副主任、检察长为副组长、各政府组成部门主要负责人为成员的两执法衔接领导工作小组,统一协调解决两执法衔接工作推进中的具体问题。研究制定以“两办”名义发布文件要求各单位以专机专线接入信息平台、专人负责信息录入,每个月至少进行一次信息更新,并把两执法衔接工作纳入依法行政工作考核。目前,各个行政执法部门已输入信息共享平台的行政处罚、行政许可等执法信息十万余条,通过网上移送案件一百余件。二是加强行政执法检察监督。我院成立全国首个行政执法检察科,市两办、市人大分别出台《永康市行政执法检察监督暂行规定》、《关于加强行政执法检察监督工作的决议》支持行政执法检察监督工作,其中《暂行规定》被最高检民事行政检察厅在全国范围内转发。三年来,检察机关围绕道路交通、食品药品安全等民生领域,成功办理行政执法监督案件39件,涉及城管、工商、环保、国土等多个部门。尤其是办理的监督学校周边环境污染系列案,改善了5500余名师生的工作学习环境,被浙江省检察院评为“三个效果”有机统一优秀案例,金华市委常委原永康市委书记徐建华称之为社会管理创新的“春江水暖”。原副省长陈加元对我院行政执法检察监督工作两次作出重要批示,要求在全省推广。“支持合法行政行为、监督不法行政行为”的工作经验,在省检察系统现场会上作交流。该工作得到高检院姜建初副检察长和省院陈云龙检察长、张雪樵副检察长的充分肯定,并被《检察日报》、《中国环境报》、《今日早报》、《浙江法制报》、新浪网、正义网等十余家权威媒体报道。 

  三、运用法治思维法治方式引导执法办案法治化 

  全面发挥刑事司法的功能作用,把握司法文明的发展要求,把保障人权放在更加重要的位置,不得以牺牲威胁人权为代价来控制犯罪或维护秩序,在刑法的保护机能与保障机能发生冲突时,要坚持以人权保障为先导的价值观念。 

  (一)构建权益保障机制 

  一是建立信息化规范执法机制。自侦工作要以“四化”即信息化引导、精细化初查、专业化审讯、规范化办案为重点推进侦查方式转变,特别要把侦查信息化建设作为强化取证固证的重要支点和关键手段,适应大数据时代发展趋势,建立与有关部门的执法信息共享或查询机制,建立运行自侦办案信息库,加强情况信息研判,确保从机制体制上提升新形势下发现和突破案件能力。探索建立“检察办案智库”,创新情报信息工作,实现情报引导侦查专业化、规范化,推动自侦工作更好地服务社会治理创新,提高打击职务犯罪的精准度,实现职务犯罪从偶然发现到必然发现的跨越,同时有效实现人权保障。二是推行不捕、不诉、申诉案件公开审查程序。除依照有关法律规定不宜公开的之外,可以实行听证会制度。听证会由主办检察官主持,聘请听证员参加,就案件有关事实、证据和运用法律问题展示证据,互相质证,充分听取当事人陈述意见和申辩理由,并由听证员提出评议意见,提高案件处理的透明度、公信力。     

  (二)构建诉求表达机制 

  一是加大检务公开力度,提高执法透明度。充分利用互联网等多媒体形式,通过多渠道多层次的信息公开平台,实现检察机关与社会的良性互动。二是充分发挥网络平台的作用,逐步形成民主、高效、理性的沟通渠道。当前,随着互联网的迅速普及,网络已经成为社会生活中表达民情、畅通民意、集中民智的重要渠道。检察机关必须与时俱进,充分利用、改进与畅通网络这一民意诉求表达平台,可专门设立“网络舆情监测专员”,及时倾听网民的呼声,一方面,检察机关通过密切关注网络舆情,可以了解社会各界的司法需求,特别是涉检需求,及时获知网民的呼声及思想动态,改进自身检察工作,同时有利于加强对网络舆情的监督管理,促进网络管理法律法规的完善。另一方面,对涉检舆情的进一步分析,有利于从中发现案件线索,增强检察机关预见、预防和稳控能力,化解社会矛盾。三是以检察执法社会化密切与人民群众的关系。延伸检察工作触角,把检察工作向社区、农村、企业、工地、校园和基层延伸,以检察室进一步拉长检察工作链条,开通“检务直通车”,进一步畅通检民联系渠道,更多地关注区域经济社会发展和民情民意。通过进村入户,了解、排查、化解社会矛盾和邻里纠纷,起到维护社会稳定的作用。 

  (三)我院运用法治思维法治方式引导执法办案法治化的实践 

  一是以工作机制创新促进规范执法。坚持“理性、平和、文明、规范”的执法办案观,坚持程序正义与实体正义并重,扎实落实同步录音录像、主诉检察官三级审批、量刑建议、外来人员平等办理、逮捕双向说理、不捕不诉风险评估、庭前证据开示、听取律师意见等制度,在检察干警平均年龄35周岁、人均办案数是最高检“案多人少”标准3倍、高出全省平均数近20个百分点的压力下始终严把质量关,所有案件均在法定期限内完成,无一超期羁押等违法行为发生,有罪判决率100%。创新工作机制,在日常工作和重大节假日开展羁押必要性审查,迄今为止,先后有80余名在押人员经羁押必要性审查后变更强制措施,同时,也有10余名应当羁押的嫌疑人被及时交付羁押。引进当事人利益表达机制,对提请逮捕案件尝试开展听证式审查,现场听取意见后当场作出决定。庭前证据开示、听取律师意见等工作。二是以信息化建设提升工作质效。全面推进统一业务办案应用软件系统,所有案件进行网上分流、网上办理、网上审批。建立流程监控分析报告制度,通过案件管理网络系统加强对办案程序以及案件质量的把关。将2003年全国首创的“侦查信息库”基础上全面升级研发了“检察办案智库”,囊括了基础数据、案件线索、执法资料等20万余条外部涉检信息和内部办案信息,实现情报引导侦查,推进职务犯罪侦查工作法治化,被评为全省检察创新成果。加强内外网、远程办案体系、检察指挥中心和信息中心的建设。对于当事人有疑议、有情绪的不予立案、不予逮捕、不予起诉、不予赔偿等案件开通“释法说理”通道,围绕认定事实、采信证据、适用法律,把事实说清,把道理讲明,把法律说透,让群众心服,让社会了解检察工作、理解检察工作、认同检察工作,树立检察机关的正面形象和执法权威,实现以公开促公正、以公正促公信。  

  四、运用法治思维法治方式引导队伍建设法治化 

  检察机关是国家法律的监督者和执行者。检察机关只有养成自觉尊重法律、维护法律权威、严格依法办事的思想意识,并通过不断规范执法行为,提高办案质量,才能充分发挥检察职能作用,达到为维护社会和谐稳定、有效保护广大人民群众在党的领导下依照宪法和法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务、经济文化事务、社会事务,保证国家各项工作依法进行,逐步实现社会主义民主的规范化、程序化和法制化的目的。 

  (一)构建队伍管理长效机制 

  检察事业的发展,队伍建设是根本,人才是保障。通过人才管理和自身监督法治化,努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的检察队伍,提升法律监督能力。一是深化执法规范化建设。把规范自身执法作为树立法律监督权威和公信的前提来抓,完善和落实现有规范执法的机制制度,进一步严密执法办案的程序性规定,进一步明确和落实重点环节规范要求、执法办案责任制,从制度和机制上大力促进执法规范化水平的提升。围绕“规范执法全员化、全员执法规范化”要求,创建“执法主体、执法制度、执法场所、执法信息化、执法监督”五位一体的执法规范化建设模式,进一步提升执法公信力。二是深化素质能力和纪律作风建设。进一步加强业务素能培训锻炼,立足岗位实践,教育引导干警深入地领会和把握好打击与保障、实体与程序等重大关系,进一步提升履行各种法律监督职责的能力和水平。以领导干部、业务一线和基层检察人员为重点,深入开展大规模教育培训和岗位练兵,加大人才引进和培养力度,完善职业准入、执法资格、分类管理等制度,不断提高检察队伍专业化、职业化水平。全面加强检察信息化建设和应用工作,深入推进廉政风险防控机制建设,以“零容忍”的态度严肃查处检察人员违法违纪行为。三是深化基层基础建设。牢固树立固本强基思想,坚持不懈地抓基层打基础、促规范上水平。把检察信息化建设作为提升队伍队伍法治素养和执法规范化水平的有力手段,统筹推进建设和应用,强化法律监督信息支撑和执法办案动态监督。四是深化接受外部监督建设。把接受外部监督作为规范自身执法的有效保障,深入研究建立接受人大监督、政协民主监督、人民群众监督的有效机制,围绕法治方向和司法规律进一步落实接受法院、公安、司法行政、律师等部门和行业诉讼制约的具体要求,以监督促规范。 

  (二)我院运用法治思维法治方式引导队伍建设法治化的实践 

  检察自身的法治素养和规范执法,是运用法治思维和法治方式推进检察工作的根本保障。这就要求我们眼睛向内,练好内功。要把提升检察干警法治信仰放在首位,加强对干警的法治信仰教育,引导他们对法治、对职业的认同感。我院从特有的地方文化中汲取精髓,提炼出以“鼎正一方法治”为基本内涵的“永检精神”,以此来锤炼检察干警法治精神和法治思维的形成,提升检察干警法治信仰。加强政治文化建设,以群众路线教育等实践活动提升队伍纯洁性。加强人才建设,出台《优秀检察人才培养办法》、《青年干警多岗位锻炼制度》、《导师辅导制度》等文件培养出各级检察业务人才20余人。加强廉政文化建设,在全国首推勤政廉政劝导词和廉政场景指引,柔性引导干警自省自律,升华内心信仰,经验做法在全国检察文化建设会议上作交流。丰富业余文化生活,成立文学、书画、摄影等11支文艺兴趣小组,连续 年举办“检察文化月”活动,开辟“检察文化长廊”,获得全国女检察官岗位读书征文比赛一等奖、全国检察机关职业道德摄影比赛集体二等奖等荣誉。 

  (作者单位:浙江省永康市人民检察院) 

  

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