主办检察官办案责任制的探索与实践

时间:2014-08-19 14:40:00作者:常家爽新闻来源:正义网

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  落实和强化检察官执法责任为重点,探索建立突出检察官主体地位的办案责任制,是检察改革的重要内容,而大力推行主办检察官办案责任制,则是一项重要改革方向。主办检察官是指经检察长授权,在职务犯罪侦查、审查批捕、公诉、民事诉讼监督等工作中,依法履行执法办案职责,享有一定范围的办案决定权并承担相应责任的检察官。所谓主办检察官办案责任制,是指在现有法律制度框架内,以检察长领导为前提,以主办检察官团队为主体,执法办案和责任承担相对独立,并受到监督制约和职业保障的一种执法办案组织形式和管理模式。我院是武汉市检察机关推行主办检察官办案责任制的试点单位之一,近两年,试点工作不断在前进中得到改进,也取得了一定实效。现结合我院推行主办检察官办案责任制的实际,就主办检察官办案责任制的组织形式、主体地位、职能作用等,进行一些浅显的探讨。 

  一、主办检察官办案责任制可以采取三种组织形式 

  办案组织是检察权运行最基本的组织形式,是检察机关内设机构行使法律赋予其检察职能的基础和载体。主办检察官办案责任制的运作形式是主办检察官办案组,一般配备3至5名检察人员和检察辅助人员,由主办检察官主持办案组的工作并承担相应责任,办案组成员在主办检察官的指挥下开展办案工作。从实践情况看,主办检察官办案组可以采取三种形式。 

  (一)相对固定式办案组。由主办检察官配备若干固定成员组成办案组。其基本特点是在办案部门内部,设立以主办检察官为组长的办案组,由主办检察官主持办案工作并承担相应责任,办案组其他成员服从主办检察官的指挥。由于固定办案组的成员相对稳定,相互长期协作配合,已经形成默契,对顺利开展执法办案工作十分有利。因而,在一般情况下,主要由固定办案组承担办案任务。当然,固定办案组也只是相对的固定,在人员调整、职级调整、工作调整的情况下,就要及时重新配备办案组成员。这种重新配备的成员不是临时性的,而是相对固定的,与临时办案组有着根本的区别。 

  (二)临时组合式办案组。办案组成员不固定,根据办案需要实行人员组合,由若干检察人员和检察辅助人员(包括承办其他案件的主办检察官)组成办案组,并明确具体承办案件的主办检察官。临时办案组的基本特点是办案组织的临时性,在所办案件办结后即行解散。成立临时办案组往往是办案部门内部,在办理疑难复杂或重大有影响的案件中,进行办案力量的调整,全力抓好案件的办理。组成临时办案组的原则要求是:充分考虑办案力量的均衡以及办案人员的专业特长等诸多因素,在本部门内对办案组进行临时组合,达到办案力量的最佳配置,以满足完成办案任务的需要。 

  (三)统一调配式办案组。办案组成员不固定,在办案任务紧急,办案部门人员少,办案压力大的情况下,在全院范围内统一调配检察人员和检察辅助人员组成办案组,并明确具体承办案件的主办检察官。统一调配式办案组除具有临时性办案组的基本特点外,突出检察工作一体化的特征,实行全院“一盘棋”的方针,打破部门界限,整合资源抓办案,较好地解决了基层小检察院“人员少、办案任务重”的矛盾。多年来,我院为有效解决自侦部门办案人手不足的困难,每逢办案任务繁重紧急之时,就在全院抽调人手,全力投入办案,并从后勤、车辆等方面给予保障,提高了办案效率。 

  二、主办检察官办案责任制必须正确处理三个关系 

  最高检曹建明检察长《在大检察官研讨班上的讲话》中指出,“要依法科学划分主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限,赋予主任检察官执法办案相应决定权”。我院在试点工作中任命的“主办检察官”与“主任检察官”行使的职权和承担的责任在本质上是一致的,是作为专业化办案组的负责人,在检察长的领导下,带领办案组成员,独立行使检察权,并承担相应的责任。因此,必须正确处理以下三个关系,以提升办案效率和办案效果。 

  (一)正确处理主办检察官与检察机关其他人员的关系。一是要处理好主办检察官与检察长(检委会)的关系。主办检察官的权力来自检察长的授权,并在检察长的直接领导下开展工作。哪些案件由主办检察官决定,哪些案件由检察长或检委会决定,都要明确界定。二是要处理好主办检察官与部门负责人的关系。考虑到事实上,地方人大在执法质量检查中,对案件质量情况的认定,明确要求有部门负责人的签名,以视负责。则应该授予部门负责人对主办检察官办理的案件适度的参与和提出建议的权力。部门负责人可根据主办检察官的提请,组织检察人员对难以作出决定和处理的案件进行讨论。部门负责人还要承担本部门的执法管理工作,负责抓好考勤考纪、学习教育等事务工作。三是要处理好主办检察官与办案组成员的关系。主办检察官并不是亲历亲为办案组内的每一起案件,但又必须行使必要的领导指挥权力,并对组内的每一起案件最终都负有责任。因此,主办检察官既要亲自办案,更要指导办案,办案组成员要认真办好每一起案件,确保主办检察官办案责任制健康运行。 

  (二)正确处理主办检察官责、权、利的关系。必须坚持责、权、利相统一的原则,确保主办检察官在办案中的主体地位和独立性,激发其强烈的责任感和荣誉感,担当起公正执法的职责。在权力上,要依法赋予主办检察官对案件的决定权、建议权、一定的对抗指令权,以及指导办案权、组织讨论权等。在责任上,要明确对案件质量终身负责,主办检察官应是案件的第一责任人,不仅对案件的事实和证据负责,还要对案件的定性、法律适用等问题全面负责。当然,按照谁决定谁负责的原则,由检察长或检委会作出决定和处理的案件,主办检察官不予担责。在利益上,要把主办检察官作为骨干力量使用,落实奖励激励机制,实行主办检察官津补贴制度,重视提高主办检察官的职级待遇,在干部选拔任用方面,在同等条件下优先选用表现突出的主办检察官,最大限度地稳定主办检察官队伍,也以此激励更多的检察人员争当主办检察官。 

  (三)正确处理凸现主办检察官主体地位与加强监督管理的关系。授予权力和对权力进行监督,是实行主办检察官办案责任制的一对基本矛盾。既要最大限度地让主办检察官充分行使其应当具有的权力,又要最大限度地防止权力的滥用,既要大胆放权,又要严格管理,两者不可偏废。一要建立健全案件质量监管机制。通过落实案件评查、执法考评、绩效考核等制度,由案管部门对主办检察官办案的质量进行检查、考核和评估。二要建立健全跟踪督察机制。充分发挥纪检监察部门的职能作用,大力加强检务督察,更好地落实“一案三卡”、案件回访等制度。三要建立健全部门负责人日常监督检查机制。部门负责人要加强对主办检察官的日常监督管理,形成检察权依法独立行使,行政管理权高效运行的互动双赢局面。四要建立健全主办检察官任免机制。对于在执法办案中出现严重案件质量问题的、有违法违纪情形的、年审不合格的主办检察官,要依规取消其主办检察官资格,并作出相应处理。我院在推行主办检察官办案责任制试点工作中,十分注重加强管理,成立了检察官管理委员会,并下设办公室,加强对主办检察官的审查、考核及管理等工作,突出对执法办案数量、质量、效率、规范、安全等情况进行考核,逐步形成符合检察工作规律、权责明确、运转高效的执法办案机制。 

  三、主办检察官办案责任制应该着实做到三个促进 

  实行主办检察官办案责任制,是检察工作的一项重要改革,其根本目的就是要建好队伍、抓好业务、规范执法,大力提升检察公信力。 

  (一)要着实促进转变办案工作模式。积极构建检察权行使的“扁平化”管理模式,改革和规范执法办案程序。在分案办理模式上,采用部门和主办检察官办案组双重繁简分流,类案专办,保证主办检察官将更多的精力放在直接办理的重大疑难复杂案件上。在审查决定的签批程序上,弱化办案活动的行政色彩,简化办案流程,改“三级审批制”为“两级审批制”,突出其司法属性,以提升办案效率和办案效果。我院实行主办检察官办案责任制近两年来,检察官之间办案合力得到明显增强,各执法办案部门所办理的各类案件,由主办检察官亲自办理或指导办案,办案效率较高,办案质量也好。2013年人均办理职务犯罪案件数居全市之首,批捕、起诉受案数同比分别提高了31%和39%,所办各类案件无错案。 

  (二)要着实促进保障执法办案质量。实行主办检察官办案责任制,在坚持主办检察官主体地位与作用的同时,要明确检察长、检察委员会与主办检察官的执法权限、执法责任、执法风险、过错承担的划分。积极探索执法办案过程中“风险评估、预警、分散、防范”的有效实现形式,以满足公正、廉洁、文明执法的新要求,适应检察权统一、正确实施的新任务,确保执法办案质量。我院开展主办检察官办案责任制试点工作以来,从科学案件管理和加大诉讼监督力度两个方面促进执法办案质量保障工作,切实做到预警、管理、防范等多方位保障。案件管理部门实行“一个窗口对外,一个闸门对内”,对案件或线索实行统一分流、适时监控和限时预警,进一步规范了案件办理流程,使案件流转和移送更加顺畅、及时。同时强化案件质量监管,两年来对483件案件进行了质量评查,保障了办案质量。 

  (三)要着实促进检察队伍专业化、职业化建设。要通过实行主办检察官办案责任制,不断推进检察队伍专业化、职业化、精英化建设。首先,实行主办检察官办案责任制,促成检察官的职业准入标准提高,检察官的录用、选拔、晋升更加严格。还要通过不同类型、不同形式的培训,提高检察人员的专业水平、职业道德和业务能力,以适应执法办案需要。其次,主办检察官办案责任制要促进检察官职业化标准体系的建立健全,推进检察官的职务保障制度改革,形成相对独立的检察官职业保障制度。其三,主办检察官办案责任制要有利于促进检察人员的分类管理,建立健全检察官、书记官、司法警察、检察事务官相对分离、相对协调的人力资源管理制度,培养和造就一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的检察队伍。

  (作者单位:武汉经济技术开发区人民检察院)

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