检察监督视野下行政执法与刑事司法衔接中的问题及完善建议

时间:2014-08-19 14:27:00作者:廖剑聪 邬炼新闻来源:正义网

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  摘要:我国的行政执法与刑事司法衔接机制在立法上、制度建设上和实施过程中均存在着一系列问题,特别是检察机关无法对行政执法机关“不移送”情形实施法律监督,影响了衔接机制的顺畅运行。因此突破检察机关在衔接机制中履行法律监督的法理障碍,对“行刑衔接”机制在立法上予以完善,并建立健全行刑衔接的检察监督机制和相关的制度平台实属必要。 

  关键字:行政执法 刑事司法 行刑衔接 检察监督  

  所谓行政执法与刑事执法(司法)衔接(以下简称“行刑衔接”)机制是指具有法定行政管理权限的机关或组织在行政执法过程中,将涉嫌构成犯罪的行为从行政执法过程中分离出来,自然过渡和转移到刑事执法程序之中,进而进行侦查、追诉并最终汇入刑事审判的机制[①]。也有观点将这一机制表述为:所谓行政执法与刑事执法(司法)衔接机制,是指以检察机关为中心,将行政执法过程中发现的涉嫌犯罪案件依法吸纳到刑事执法过程中来的办案协作机制[②]。近年来“行刑衔接”机制运行的实践中存在着一系列的问题,而检察机关法律监督职能的发挥在“行刑衔接”中起着非常重要的作用,因此将行政机关移送涉嫌犯罪案件纳入检察机关法律监督的范畴,完善“行刑衔接”的检察监督机制,使该项工作更加法制化、规范化,是目前行政执法与刑事司法衔接工作亟待解决的问题。 

  一、“行刑衔接”中存在的主要问题 

  (一)立法上存在的不足  

  一是现在“行刑衔接”工作的运作主要依靠行政法规、最高人民检察院(以下简称高检院)的有关规定以及与有关部门的会签文件,这些规范性文件法律位阶低,调控范围有限,执行力度、强度不够,对衔接双方的约束力不够,行政执法与刑事司法衔接工作必然难以步入法制轨道。 

  二是强制性规范先天不足,现行关于“行刑衔接”的规范性文件,任意性规范与强制性规范配置不当,直接导致具体衔接过程中出现推诿扯皮的现象。如高检院、公安部、监察部、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室等四部门会签的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第10条规定了行政执法机关对疑难复杂案件,可以向公安、检察机关咨询;对可能涉嫌犯罪的人有逃匿或销毁证据嫌疑,需公安机关配合的,行政执法机关可以商请公安机关提前介入,公安机关可以派员介入。在一个条文中三次使用“可以”一词,不仅为行政执法机关自行处理案件提供了借口,同时也为公安机关借故不介入留有余地。 

  三是因法律未赋予检察机关对行政处罚案件的知情权、干预权,也未明确检察机关对行政机关移送涉嫌犯罪案件进行有效监督的手段,行政机关可自行决定是否移送涉嫌犯罪案件,《规定》和《意见》难以突破行政执法与刑事司法衔接的监督瓶颈。行政法律中有关刑事处罚的规定也简单笼统,不利于行政执法人员在执法中直接参考适用,并作出是否涉嫌犯罪的判断。 

  四是对行刑证据转化方面的规定也不完善,对应当移送的刑事案件中行政执法机关形成证据的法律地位及证明规则问题没有相应的规定,导致司法机关在是否采纳行政执法机关收集的证据的问题上无所适从。 

  (二)司法实践中存在的问题 

  一是受地方保护、部门利益的驱动,行政执法与刑事司法之间存在移送不及时或不移送甚至“以罚代刑”的问题。2001 年以来,在全国范围内开展的整顿和规范社会主义市场经济秩序活动中暴露出了不少问题,主要表现为“四多四少”,即破坏市场经济秩序犯罪案件发生多、惩处少;行政处理多、刑事处罚少;查处情节相对轻微的一般犯罪分子多、追究幕后操纵主使者少;判处缓刑多、判处实刑少。 

  二是对行刑衔接工作的检察监督具有局限性。首先,行政机关多具有管人、管钱、管物的权力,而检察机关为了自身发展的需要,不得不协调处理好与各个部门的关系,监督困难重重。其次,目前检察干警中比较缺乏熟悉行政执法中各行业专门知识的专业人才,势必影响监督职能的发挥。其三,法律中没有对检察机关的监督给予明确授权。 

  三是行政执法与刑事司法机关之间存在着信息不畅的问题,造成刑事司法机关不能随时随地给予行政机关有关的法律指导,以致时过境迁,追究刑事犯罪的难度加大。 

  四是衔接工作缺乏有力的组织协调。行刑衔接工作涉及多个部门,衔接机制的正常运行需要大量的协调工作。但由于缺乏强有力的部门牵头协调,导致绝大多数地区主要是通过刑事司法机关与各行政执法单位个别协调沟通、召开座谈会、个案协调会等方式来进行衔接,无法建立起覆盖所有行政执法机关、统一高效的衔接工作机制。 

  二、检察机关在“行刑衔接”中发挥法律监督作用的依据 

  (一)法理依据 

  第一,行政犯罪与行政违法在行为表现上的同一性和危害程度上的相互衔接性决定了行政执法与刑事司法相互衔接的切实可行性。[③]所谓行政犯罪,是指违反行政法规、危害正常的行政管理秩序,依照行政刑法应当承担刑事责任,接受刑罚处罚的行为[④]。所谓行政违法,是指公民、法人或者其他组织故意或过失实施的违反行政规范(包括经济法规范等),侵犯国家、社会公众或个人、组织的合法权益,危害国家安全或社会秩序,但尚不构成犯罪的行为[⑤]。刑法理论将以构成行政违法为前提的犯罪称为行政犯。行政犯是法定犯的一种,与法定犯相对的概念是自然犯或称刑事犯。自然犯属于传统型犯罪,它通常既侵害或威胁法益,又明显违反伦理道德,而法定犯属于现代型犯罪,它一般只侵害或者威胁法益但未明显违反伦理道德。行政法规定的行政违法行为与行政刑法规定的犯罪非常相似,侵犯著作权、专利权、商标权、技术秘密等知识产权的违法行为规定在行政法中,而著作权犯罪、专利犯罪、商标权犯罪、侵犯商业秘密等行政犯罪类型也则规定在行政刑法中,甚至两者在行政违法行为表现与罪状表述方面也非常相似,这无疑表明行政犯罪(或行政犯、法定犯)与行政违法有着天然的密切联系。 

  第二,我国国家权力的配置架构决定了由检察权监督制约行政执法权的重要性和有效性。行政权是一种非常强势的权力,且具有难以遏制的膨胀性,加之其直接干预社会生活,对社会生活影响重大,因此用立法权、司法权来制约行政权是权力制衡的主要表现。检察权监督和制约行政权的主要表现在以下几个方面: 

  首先,检察机关法律监督权是一种全程性权力,在整个刑事诉讼过程中,只有检察机关全程参与,因此,对监督移送案件这种刑事诉讼向前延伸的程序,并约束行政执法机关怠于行使权力的行为,符合设立法律监督制度的立法原意。其次,检察权的权力位阶具有中枢性。[⑥]公诉权联结了行政权与司法权,它在刑事犯罪的审前程序中处于主导地位,行政执法机关移送涉嫌犯罪案件广义上属于审前程序的自然延伸,因此公诉权发挥其主导作用,可以让衔接机制更加顺畅。再次,法律监督权是一种主动性权力。行政执法机关不移送应当移送的案件,意味着应受刑罚处罚的人逃避了刑罚,这造成了社会价值分配不公。对于这种怠于行使权力造成的社会价值的不公平分配,外在权力的监督制约比权力主体自身的纠正效果更好,尤其是检察机关积极主动的弹劾型监督和督促型监督。第四,“行刑衔接”机制中的其他主体难以主导衔接程序。各级“整规办”属于协调机构。公安机关的刑事侦查权不具有联结行政权和司法权的中枢功能,让其监督行政不作为缺乏法理依据。法院的司法权是一种消极被动性权力,且在刑事诉讼中位置靠后,由其判断案件是否涉嫌犯罪并督促行政执法机关移送,同样不符合我国宪法划分国家权力的制度安排。而作为法律监督机关的检察机关,其监督具有专门性、国家性和一定的强制性,赋予检察机关判断和督促移送的权力是最合适的。 

  (二)现行法律依据 

  我国宪法第129条规定了检察机关是国家的法律监督机关,基本法中三大诉讼法都对检察机关的法律监督职权作了规定,包括了对民事、行政、刑事诉讼活动的监督。 

  行政法规对检察监督“行刑衔接”的规定则体现在2001年国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,其中第14条明确了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受检察机关和监察机关的监督;第3条规定,行政执法机关发现违法行涉嫌犯罪,需要追究刑事责任的,必须向公安机关移送;第11条为规定,行政执法机关对应当移送的涉嫌犯罪案件,不得以行政处罚代替移送。 

  司法解释对检察监督“行刑衔接”的规定主要体现在高检院颁布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中,其中第10条赋予了检察机关对公安机关办理的行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督权;第11条规定了检察机关有权要求公安机关说明不立案理由并判断不立案理由是否成立,认为公安机关不立案理由不成立应通知公安机关立案,已立案的,检察机关有义务通知提出立案监督建议的行政执法机关。还有2004年高检院全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室与公安部联合发布的《关于加强行政执法机关与公安机关人民检察院工作联系的意见》,2006年高检院等四部门会签的《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》,全国人大常委会批准国务院发布的《关于劳动教养的补充规定》等法规和规范性文件对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件问题作了直接的规定。 

  三、健全“行刑衔接”工作机制,赋予检察机关监督权 

  (一)完善相关立法。 

  1、提高有关立法的位阶。由于行刑衔接跨越了行政与司法两个权力领域,根据立法法的规定,对该事项只能制定法律,才能保证行刑衔接的法律效力。笔者建议全国人大及其常委会对涉及行刑衔接工作的法规规章进行清理整合,在此基础上制定一部全面系统的行刑衔接法律,规范行刑衔接的部门、工作机制、内容和监督制约方法。在行刑衔接法律中明确规定检察机关对行政执法机关、行政执法人员移送刑事案件的法律监督权,将检察机关的立案监督权延伸至行政执法领域。 

  2、完善证据法有关规定。对行政执法阶段收集的证据在刑事诉讼中的法律地位作出符合诉讼规律的规定和解释,对行政案件证据与刑事证据的衔接和转化进行规范,有效解决行政执法机关收集证据的使用问题。比如,修改刑事诉讼法中的刑事证据规则:一是对于立案前公安机关、检察机关提前介入的案件所提取的证据,应视为刑事证据,赋予其独立的法律地位。二是对于鉴定结论、检验报告等证据材料,只需进行形式审查,即可决定能否在刑事诉讼中使用。三是对于行政执法过程中收集的询问笔录等言词证据,如果在移送的证据中只有言词证据,或言词证据与其他证据相矛盾,应否定该类证据的转化。在刑事诉讼法第八十九条增加规定,公安机关、人民检察院对于行政执法机关、监察机关依法移送的涉嫌犯罪案件的相关证据材料,应当根据本章规定进行审查,对于收集程序合法并能够相互印证的证据材料可以在刑事诉讼中使用。  

  (二)建立完善行刑衔接的检察监督机制。行刑衔接涉及面广、工作量大,而检察机关现有内设职能部门本身已经承担非常繁重的法律监督任务,为确保该工作的高效运行,有必要配备专业监督人员,强化监督的力量,实行现场同步沟通、协调、联系和监督。检察机关对行刑衔接实施法律监督的具体工作机制可以是:(1)通过建立行刑衔接信息共享机制,拓宽监督案件的来源和信息渠道;(2)通过建立行刑衔接案件移送机制,对案件的移送和处理情况实施动态监督;(3)通过建立提前介入制度,对需要移送的重大、疑难、复杂案件进行提前介入,监督案件的移送、接受、立案和后续处理工作;(4)通过建立行刑衔接责任追究体系,赋予检察机关对违反行刑衔接法律规定的责任人员行政处分程序启动权和弹劾权,强化监督的力度和效果。  

  (三)建立相关的衔接工作机制和平台。比如,建立联席会议制度;执法网站实现联网,互通信息、共享资源;尝试重大案件报告制度、重大案件提前介入制度、行政执法与刑事司法衔接工作责任追究机制等。在行政处罚法中增加规定:对重大的或有广泛社会影响的涉嫌犯罪案件,公安机关、检察机关可以派员提前介入行政机关的调查活动。在人民检察院组织法中增加规定:检察院对于行政执法人员、公安人员、监察人员在处理涉嫌犯罪案件过程中实施的违法行为,尚不构成渎职犯罪的,依法提出纠正意见,经检察机关两次提出纠正意见而无正当理由拒不纠正的,检察机关可以要求监察机关依法给予行政处分。对依法由各级人民代表大会及其常务委员会任免的人员出现上述行为的,检察院可以向同级人民代表大会及其常务委员会提出弹劾。 

  [①]王良臣,赵伟.行政执法与刑事执法衔接机制之建构.载刘远.王大海主编.行政执法与刑事执法衔接机制纪要[C].北京:中国检察出版社,2006.173. 

  [②]贾宇,舒洪水.论行政刑罚[J].中国法学.2005,(1) 

  [③]杨解君、周佑勇:《行政违法与行政犯罪的相异和衔接关系分析》,中国法学.1999, (1). 

  [④]李和仁.形成打击经济犯罪的合力———建立行政执法与刑事执法相衔接工作机制座谈会述要[J].人民检察.2003,(12). 

  [⑤]贾宇,舒洪水.论行政刑罚[J].中国法学.2005,(1).92. 

  [⑥]刘远.赵玮:《行政执法与刑事执法相衔接机制实证分析》.载刘远.王大海主编:《行政执法与刑事执法相衔接机制论要》[M].中国检察出版社,2006.38. 

湖南省长沙市岳麓区人民检察院检委会专职委员 廖剑聪 
湖南省长沙市岳麓区人民检察院办公室文秘 邬炼 

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