案件管理监督规范化的实证分析

时间:2014-08-19 14:31:00作者:张丽珍新闻来源:正义网

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  案件管理改革是检察业务管理事业的重要创新,是通过强化内部监督促进执法规范化建设的重要抓手,是借鉴和运用扁平化管理、流程再造等现代管理理念,对案件管理工作机制进行的革新,对规范执法行为,提高办案质量和工作效能具有十分重要的意义。笔者所在的基层检察机关,以全面实施统一业务应用系统为契机,探索通过“制度规范、信息联动、实体审查、流程监控和统筹协调”为一体的科学化管理,充分发挥案件管理中心“管理、监督、指挥、考评”四大职能,有力促进执法规范化建设。在近日召开的全省检察工作推进会上,我院的《强化案件管理工作,促进规范执法》经验被推广。 

  一、案件管理监督规范化作用的实践考察 

  随着案件管理监督规范化职能的明确,信息化手段的不断完善,为基层检察机关实现案件管理工作创造了条件,案管理的监督规范化也从单一化、封闭化向全面性、流程化转变。 

  (一)制度规范:推动案件管理工作走上制度化轨道 

  根据山西省人民检察院(以下简称“省院”)《案件集中管理工作实施意见(试行)》的规定,我们在充分调研的基层上,先后出台了《案件管理工作流程》、《案件评查制度》、《案件查询管理制度》、《律师阅卷接待制度》、《办案责任终身负责制度》等规范性文件,将管理、监督、服务融为一体,细化了案卷录入、流程监督、案件评查、信息查询等具体流程,努力做到源头控制执法活动、全程管理办案程序、动态监督办案质量、案后评查办案效果、综合考评业务绩效,使案件管理工作有章可循、有规可循,保证了案件管理工作健康开展。 

  (二)信息联动:推进信息化建设,构建执法信息联通共享大格局模式 

  在全面实施统一业务应用系统的过程中,我们不断推进执法办案信息化建设,配置高速扫描仪、高速打印机、复印件、文书装订机、高清照相机等设备,将传统的纸质卷宗扫描转化为电子案卷置于统一业务应用系统中,逐级授权,实现检察长、部门负责人、案件承办人三级同步审查,使办案人员不仅网上办案且可同步网上阅卷,提高了办案质量和效率,同时我们积极筹备网络互连互通工作,打造办案平台,构建公检法执法信息共享大格局模式。截至目前,为公安、法院查询执法办案信息23次,对35起案件的电子案卷进行了信息共享。 

  (三)实体审查:办案责任终身负责 

  案件管理中心对审查逮捕、起诉的案件从程序、事实、证据、法律适用等方面进行全面审查。案管中心与案件承办人审查意见一致的,由业务部门和案件管理中心逐级审批,作出是否逮捕或起诉的决定;意见不一致时,由检察长召集分管副检察长、案件承办人、案管工作人员进行讨论后作出决定,参与讨论的人员都要在案件责任承诺书上填写自己的审查意见,案件办结时将案件责任承诺书放入附卷归档,永久保存,实现办案责任终身负责。截至目前,我院共对18起有意见分歧的案件,经此程序作出审查决定,无一起引发涉检上访,办案人员的责任心和案件质量有了显著提升。 

  (四)流程监控:严把案件进出口,实现案件精细化管理 

  加强对公安机关提请逮捕、移送起诉案件文书、主要证据的审查,对明显不符合证据标准、不符合地域管辖、证据存在明显瑕疵的案件不予受理,并说明不予受理的理由;院内法律文书全部系统生成、网上审签、网上用印,用节点控制实现精细化管理。同时,我院制定了《提请逮捕案件受理标准》、《移送起诉案件受理标准》等,进一步将文书格式、法律用语等进行了明确规范,确保法律文书使用的规范性和严肃性。截止目前,共不予受理各类案件8件,受理提请逮捕案件52件,移送起诉案件81件,民事申诉案件11件,接收涉案赃证物及作案工具11件,所受理的各类案件均符合标准。 

  (五)统筹协调:发挥案管中心统筹作用,协调检察业务同步发展 

  充分利用办案系统的数据生成优势,定期对各项检察业务进行统计分析,并撰写《案件管理工作情况》,为检察业务的科学决策提供依据;每月定期召开业务运行分析会,首先由业务部门总结梳理工作情况,然后检察长逐项点评,找准工作薄弱环节、分析原因,提出改进方案。今年以来,我院共召开检察业务运行分析会5次,在推动业务工作均衡发展的同时,也为案件管理工作收集解决系统运行过程中发现的问题和实际工作困难提供了准确数据。 

  二、案件管理监督规范化作用存在的现实问题分析 

  作为全国检察机关较早进行案件集中管理改革的山西省检察机关,2008年以来,省院在全省全面推开案件管理工作,各级检察机关在试点的基础上,不断总结经验,在监督方式、监督范围、监督地位、监督依据等方面进行完善,进而探索案件管理监督本身的规范化发展和促进执法办案的规范。但在司法实践中,仍存在以下一些问题。 

  (一)对案件管理监督规范化的理念认识有待提高 

  实现案件管理监督规范化应当是设立案管部门的首要任务和出发点,通过实实在在的流程监控,实现监督规范化。可是在开展案件管理工作的过程中,包括各级基层检察机关检察长在内,对实现案件管理监督规范化的理念认识存在一些误区。首先,对案件管理部门职责的认识具有局限性,认为设立案件管理部门只是进行简单的收案、分案、送案等事务性工作。事实上,案件管理部门的主要业务包括:统一受理、分配、送达案件,统一赃证款物管理,统一案件数据出入口;对办案程序进行监控与督察,为检察长提供办案信息参考以及公众或律师提供案件查询和阅卷等。其次,对案件管理部门职能的认识具有狭隘性,认为案件管理部门只是管理案件。实质上,案件管理部门尤其重要的职能就是通过案件管理系统对办案环节及案件流转情况进行动态监督,对办案中出现的问题及时发出预警提示并督促纠正,杜绝超期办案、超期羁押现象的发生,同时设置案件信息查询台,相关人员可以凭证件对案件相关信息进行查询,还负责受理群众的法律咨询及其它接待工作。 

  (二)案件管理监督制度宽严不均,工作有待规范 

  虽然各地检察机关先后设立了案件管理部门,但实践中发展不平衡,有的地方案件管理部门职能发挥得比较好,但也有不少地方案件管理部门案件管理工作不规范以至于没能取得较好的效果。实践中,各业务部门没有一个统一的互动平台,有些办案人甚至从来也没登陆过案件管理系统,各业务部门单独案件信息录入,以致繁琐的信息录入、填写工作重复做,没有实现资源共享;个别案件未在网上办理,办案人常常依赖公安侦查卷宗,同时使用人工填写文书、盖章签名,使网上办案流于形式,未能充分发挥出统一业务应用系统的功效;案件管理部门对案件的进展情况了解不够,大多数只是局限于办案时间的监督,对办案程序监督力度严重不足,发现问题严重滞后,不能及时提出改进办案工作的有效措施。甚至有些基层检察机关仍然按照老习惯管理,没有严格执行规定,造成各节点界定比较混乱,无法有效监管。有的基层检察机关案管部门严格限制在程序审查监督,不能进行实体审查,造成案管部门畏手畏脚,不敢理直气壮地依法监督,更不要说进行规范化管理。如有的检察院规定,公安机关提请报捕、移送起诉案件,没有业务部门的签字案管部门不能受理案件。这一方面说明案管部门不想监督,有“靠”的想法,自愿放弃监督;另一方面,案管部门不敢监督,缺乏监督的底气,目前,基层检察机关的案管人员有较大扩充,但是其人员配置依然存有缺陷,来自业务部门的骨干比例不大,因此监督的力度和参谋的水平也高低不一。有些基层检察机关案管人员全部来自一线业务部门,监督、参谋走得是专业化、精细化的路线。而有些基层检察机关的案管人员连业务部门都没待过,案件流程都不知道如何能够监督到位,业务部门又怎么可能服管,因此也只能停留在收收发发上。 

  (三)案件管理监督工作信息化、科技化程度有待提高 

  2014年以来,高检院在全国全面实施统一业务应用系统,检察机关内部办案信息化带动了案件管理监督工作有了质的飞跃,使得案件管理内部监督规范化成为现实。但是,在内部关系中,案件管理部门与各业务部门的网络系统虽已相互连接,有一个总的计算机网络管理平台来从总体上控制案件流转, 但业务办案系统与统计分析系统对接不顺,使得业务办案系统和统计分析系统数据不一致,失去了案管部门运用数据监督执法规范的权威性和唯一性。除此之外,由于案件管理软件尚不完备,在外部关系中,公、检、法的网络系统没有互相衔接,不能互相传送信息文件,不能互相沟通协调,使得案件管理部门没能很好地发挥全流程监控职能,对办案中出现的问题不能及时发出预警提示。 

  (四)案件管理监督规范化统筹协调作用发挥不力,严重制约案管工作的健康发展 

  案件管理部门的特殊职能,决定了其必须在监督执法规范化的过程中要发挥其统筹协调的作用。但现实的情况是,一方面,各业务部门包括案管部门工作人员的思想认识不到位,认为案管中心可有可无,甚至认为“案管中心”并不是一个业务管理部门,而是检察院的一个“大内勤”,实际是将各业务部门的内勤简单叠加,将各业务部门的内勤工作简单相加,由各部门自行受案转变为在受案大厅集中统一受案分案,最后将各业务部门的统计数据归总,统一呈报而已。另一方面,案管部门的工作人员的业务综合素质必须过硬,能够充分利用办案系统的数据生成优势,定期对各项检察业务进行统计分析,并撰写《案件管理工作情况》,为检察业务的科学决策提供依据;虽然有些基层检察机关尝试将静态的统计工作和动态的案件管理有机结合起来,但统计分析还主要停留在数据分析上,对引起数据变化背后的深层次原因分析泛化和同质化,而且分析的对象也比较集中在传统罪名上,甚至意义不大的问题上,也无法结合地方特点对类案进行分析,缺乏新意,从而使得其指导意义大打折扣。 

  三、对当前基层检察院发挥好案件管理监督规范化作用的几点建议 

  基于案件管理监督规范化作用发挥中存在的普遍性、突出性问题,笔者认为案件管理工作只有在思想认识上重视,才能在执法规范上做精做细,在职能定位上统一,才能协调好监督和管理的职能,在规范化管理上下功夫,才能实现监督管理的深度发展,在团队上做到专业,执法规范才能做广做深。 

  (一)案件管理工作要当“一把手”工程来抓 

  检察机关案件管理改革是检察改革深入推进的一个飞跃,是完善检察工作机制的现实需要,也是检察机关参与社会管理创新的一个亮点。实践证明,一项改革的强力推行,必须要领导高度重视,各级检察机关都应当将案管工作作为检察长的“一把手”工程来抓,要统一思想,提高认识,逐步增强对案件管理工作的重视程度,只有在各方的充分重视下,才能去积极争取各院同级党委和政府的支持,统一设置与职能定位相匹配的机构规格,使案件管理部门在履行职责时更加名正言顺,监督有力。只有检察长重视案管工作,在检察院内部,才能适应基层检察机关案件比重大的现实需求。因为,无论从案件数量还是案件类型上来看,基层检察院的案件占检察机关案件数量的85%以上,加之案件数量逐年增加、案多人少的突出矛盾,如果案管工作没有检察长亲自统抓,办案的数量、质量、效率、效果、安全的协调统一将难以实现。 

  (二)案件管理职能定位要上下统一,全院“一盘棋” 

  在案件管理部门的职能定位中,管理是手段,监督是核心,服务是基础,参谋是管理、监督、服务成果的自然延续和合理运用。设立案件管理部门的目的,是为了强化内部监督,促进案件质量、办案效率和执法规范化水平的提高,由此决定工作重点理应放在管理和监督上;同时,服务也是不可或缺的,只有通过一定的事务性基础工作,才能够及时发现问题和掌握各类案件办理信息,更好的进行管理和监督,二者是并行不悖的。因此,案件管理部门应在明确部门设立目的的基础上,正确处理各项职能之间的关系,充分依托服务开展管理和监督工作。 

  (三)案件管理监督规范化要实现“精细化”管理 

  首先,应积极学习高检院案件管理工作要点,在上级院领导下,通过制定本院的案件管理工作办法逐步完善案件流程管理工作,做到各业务部门有章可循,工作不推诿,不扯皮。其次,需要制定各院案件信息管理规范,包括信息登录标准、信息访问权限设置及信息保密制度等,以明确信息操作标准及案件管理系统相关部门的责任。第三,要加大管理监督的力度,改革创新监督手段,在管理监督过程中不留死角,深入发现业务部门办案中出现的新情况、新问题。第四,构建和完善案件质量评价、质量考核及问责机制,把案件质量的评价结果合理纳入绩效管理体系,使队伍建设与业务管理能够真正地紧密联系起来,形成有机整体,促进提升工作效能。 

  (四)案件管理机构队伍要率先实现“精英化”目标 

  新形势下,检察机关司法体制改革检察人员分类管理要实行严格限制人员数量的员额制,实现精英化。作为先期进行检察改革的一部分,案件管理改革工作已进入“深水区”,与其在检察业务发挥的重要作用相适应,案件管理机构队伍应当率先好中选优,走“专业化”道路,唯此,案件管理工作才能从根本上实现健康、可持续的发展。 

  首先要统筹安排,加强案件管理人员队伍建设,调配一定比例素质能力各方面过硬的检察官。具体而言,选配案件管理人员时,一是要求业务精通,应有长期一线业务部门工作经历,业务能力强、经验丰富;二是要求目光敏锐,发现问题能力强,能够在管理、监督环节中及时捕捉问题;三是要求文字功底过硬,能够对案件管理工作中所发现的共性问题进行总结,有针对性地对各有关业务部门提出纠正意见。其次是要不断提高案件管理人员的综合能力,进行定期业务培训,提高发现问题的能力,以便更好地开展案件监督。再次是依据管理、监督、服务、参谋等不同职能特点进行合理的人员分类配置,除配备检察人员外,应在技术含量不高的事务性工作岗位上配备一定数量的辅助人员,减轻检察人员的工作压力,在统计报表等特定岗位上配备专业定向人员,以提高工作质量和专业性。最后是进一步实行人本化管理,关心案件管理机构和人员的各种待遇问题,消除案件管理人员在工作中的各种顾虑。 

  (五)案件管理监督实现统筹协调作用必须在“信息化”基础上进行 

  信息技术在处理海量数据、实现资源共享、固化流程等方面具有得天独厚的优势。要实现全国检察机关案件管理工作的规范化、科学化和一体化,没有信息化为依托也是根本不可能的。在全面实现统一业务系统办案的大背景下,采用计算机、网络技术对案件管理工作进行改进和提高,对案件的相关信息进行收集、加工、处理、传输、分析,用科学的方法对案件进行管理,是案件管理信息化的体现,也是科技强检的需要。一要坚持以人为本,要客观、全面认识案件管理信息化的作用。计算机不可能解决所有的案件管理问题,管理最后还是要体现在“人”的管理上,要充分发挥人的主观能动性,充分利用信息化在流程控制和海量数据收集整理方面得天独厚的优势,认真分析、总结,使得案件管理工作向纵深发展,充分发挥案件信息化管理的优越性。二要做好信息化和规范化的融合,逐步减少和消除“两张皮”现象,也就是通过信息化巩固规范化建设所取得的成果,通过规范化带动信息化建设进一步发展。三要善于学习、借鉴其他单位的先进技术。学习“法律文书远程送达系统”技术和远程提讯技术,将《犯罪嫌疑人权利义务告知书》、《换押证》等文书发至监所检察室,由其接收打印后直接送达看守所办理相关手续,并实现远程提讯犯罪嫌疑人,这样下来既可以有效节约人力物力,又提高了办案效率。学习通过建立公检法信息互通平台,由内部监督向外部监督延伸拓展,实现法律文书、案卷共享共用。总之,我们要借助信息化手段,以改革案件管理为切入点,由“部门化分散管理向以院为单位统一管理转变,各院自行管理向全系统集中管理转变,由单纯案件管理向对案件与办案行为的同步监督转变,由单纯法律评价向法律效果、政治效果与社会效果综合评价转变”。

  (作者单位:山西省大同市南郊区人民检察院)

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