法治中国建设需强化对检察机关自身的监督

时间:2014-08-19 14:58:00作者:杨永华新闻来源:正义网

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  1999年,“实行依法治国,建设会主义法治国家”被载入《宪法》,“依法治国”由政治规范提升为宪法规范,具有了根本大法的地位和最高法律效力。去年的十八届三中全会将推进法治中国建设作为全面深化改革的重要内容,提出依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府与法治社会一体建设。而今年10月份即将召开的十八届四中全会,将研究全面推进依法治国的重大问题。 

  法律实施是依法治国的核心,对法律实施开展行之有效的法律监督,确保宪法和法律的统一、正确实施是实现法治最有效的保障机制。《宪法》第129条明确规定了人民检察院是国家法律监督机构的性质,《人民检察院组织法》、《刑事诉讼法》等基本法律也都围绕检察机关的这一地位为其设置了特定的职权,这些职权既是检察机关法律监督权的有机组成部分,又都服从于检察机关法律监督的宪法定位。 

  一、强化自身监督与强化法律监督同等重要 

  我国的检察机关是专门的法律监督机关,拥有的十分广泛的监督权,相对于宪法赋予检察机关的广泛而有力的法律监督权能,其自身受到的监督制约要弱得多。在推进法治中国建设的过程中,检察机关能否正确高效行使检察权、充分履行法律监督职能,也依赖于对自身的监督机制是否完善。 

  从权力监督制约理论的基础来看,任何权力都有自我扩张的属性和被滥用的可能性。绝对的权力产生绝对的腐败,所有的公权力和每一位公权力的行使者都应当受到监督和制约,法律监督权和法律监督机关也不例外,检察机关及其工作人员不应成为监督的“禁区”。法律监督权作为一种公权力,检察机关在充分实现这种权力的同时,其行使权力的过程也应当有所约束,以维护宪法和法律的权威,把法律监督权也关进制度的笼子。 

  从我国检察机关的执法状况来看,在当今社会严峻的腐败现象影响下,检察机关中滥用职权,违法乱纪,甚至贪污受贿、徇私枉法等违法犯罪事件也时有发生,严重地损害了检察机关作为“法律守护人”的社会形象,危及法律监督权的有效行使,破坏社会的公平正义。 

  司法体制改革的深入和法治社会的推进,为法律监督权的充分行使提供了机遇。检察机关法律监督主体的地位确立后,在我国法治建设过程中,对各项权力的监督,尤其是对刑事诉讼程序的监督,维护社会公平正义方面发挥着不可或缺的作用。断不可因为“谁来监督监督者”这一难题来质疑、否认检察机关在国家权力制衡和法治社会建设中的重要作用。法治中国建设的深入推进,要求检察机关更加充分履行法律监督职能,加强对权力的监督制约,而法律监督权的扩大必然要求以更加积极的态度探索对法律监督机关自身进行监督的路径。加强对检察机关自身的监督,不仅要避免监督者的监督权成为新的腐败源,减少检察领域的司法腐败,而且是为了更好地坚持和落实“强化法律监督,维护公平正义”的工作主题,最大程度地正确行使检察权、推进法治中国建设。新形势下,强化对检察机关自身的监督应当与强化法律监督工作放在同等重要的位置上,以科学的长效机制,加强自身监督制约机制建设,保证检察工作的顺利开展和检察制度的有序发展,促进社会公平正义。 

  二、大兴区检察院自我监督机制的实践 

  监督者应当受到监督,已经成为不争的共识,对检察权这种公权力实行全面有效的监督,是适应司法改革、正确运用检察权的需要。法治中国建设背景下,尽快、尽好从制度、规范上解决“谁来监督监督者”的难题,需要从检察机关强化自我监督意识、改善行为规范、深化检务公开及依靠媒体、舆论、人民群众监督等多方面进行。大兴区检察院围绕如何强化对自身的监督,以更好地履行法律监督职能、推动法治中国建设,进行了很多有益的实践探索,有利的推动了检察权的运行。 

  (一)建立完善的内部监督制约机制 

  要保证严格、公正执法,检察机关必须练好“内功”,转变消极被动的监督意识,加强对检察人员和检察工作的规范化建设,确立完善的内部监督制约机制。 

  1、强化监督意识,积极主动履行法律监督职能 

  实施法律监督权不仅是检察机关的权力,同时也是检察机关不可推卸的责任、义务。检察机关及其人员应当养成积极履行法律监督职能的自觉能动性。 

  2012年修订的刑事诉讼法第93条明确提出了对被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性审查。2013年1月1日,新刑事诉讼法正式实施的第一天,大兴区检察院即启动了对一起交通肇事案件的犯罪嫌疑人的羁押必要性审查,并变更其强制措施,成为北京市检察机关羁押必要性审查的第一案。大兴区检察院在羁押必要性审查方面迈出了坚实的第一步,用实际行动积极贯彻执行新刑事诉讼法赋予的法律监督权,切实维护了犯罪嫌疑人的合法权益。之后,大兴区检察院制定了羁押必要性审查的具体实施办法,明确了审查主体、审查标准、启动方式、主要程序等,为本院积极实施该项法律监督职能提供了必要的规范保障。截至目前,大兴区检察院已经对37个案件实施羁押必要性审查,而且多数是业务部门在工作中主动发现线索并启动该程序的,检察人员对此方面的监督意识深厚,已经形成了对此项工作的认同。这种意识上的转变、观念上的认同是做好法律监督工作、积极正确运行检察权的不竭动力。 

  2、强化对检察人员的监督,切实改进执法作风 

  检察人员的法律监督行为是否符合规范,直接关系到法律监督结果是否公正。改进检察人员的执法作风,让每位干警牢固树立“理性、平和、文明、规范”的执法理念,对规范执法行为、提升法律监督能力和公正执法效果有重要作用。 

  检察机关及检察人员并不是生存在真空里,社会整体法治环境既是包括法律监督权在内的法治建设的结果,反过来也制约着法律监督权的运行。中国社会本质上仍然是熟人社会,整体法治环境欠佳,民众法治观念不强,法律的实施经常受到亲情、人情、关系等非法律因素的干扰,办案说情严重影响了法律监督职能的实践。大兴区检察院为强化对检察人员执法行为的监督,保障严格依法履行法律职责,建立了对办案说情的报告制度。在案件办理过程中,以非正当途径、方式向案件承办人直接或间接打探案情或为涉案人开脱、减轻责任的,检察人员应当依规定逐级报告,以确保案件的处理不受办案说情行为的影响。办案说情报告制度在目前法治尚不完善的背景下,充分考虑了人情社会的整体环境对法治实施可能造成的影响,并将这种影响降低到最小程度,以实现案件办理的公平公正。 

  加强对检察人员执法办案的监督,是检察机关正确履行法律监督职能、促进执法公正的一项重要内部监督管理措施,是确保办案质量和规执法的关键环节。 

  3、强化执法规范化建设,建立全程、全面的动态监督体系 

  检察机关的法律监督通常为事后监督,是对违法行为造成的严重后果的一种补救措施。如果能够在提前对法律实施进行全程监督,不仅可以避免严重后果的发生,而且可以最大限度保证执法结果符合乎公平正义理念,并减少司法资源的浪费。强化对检察工作执法规范化的监督,需要变事后监督为涵盖事前监督在内的全程监督,变改善法律实施后果的监督为保障法律实施过程的全面监督。 

  对检察机关的事后监督虽然可以惩戒不法行为、追究相关人员的责任,但对法治的破坏一旦形成,就难以挽回或补救。完善对检察机关运行法律监督权的制约机制,需要把监督前移,着重事前监督和同步监督,把可能造成法治破坏后果的行为提前消除,以免后患。为杜绝检察官的律师近亲属代理本院办理的案件,有效推动检察官回避制度的实操化,大兴区检察院制定了检察官近亲属从事律师职业情况通报制度,利用队伍建设信息系统定期对检察人员近亲属律师从业情况进行统计,并将此情况函告区法院,解决法、检两家因信息不对称、沟通不畅造成的违反回避制度的情形。这是全国首例检察院主动向法院通报检察官近亲属从事律师职业情况,这种事前提醒机制可以防止检察人员的近亲属“一不小心”代理了该院办理的案件,提前了对检察人员行使法律监督职能的约束,将可能出现的违法问题消灭在萌芽状态,避免了可能对案件的不公正处理。 

  加强对检察工作的规范化建设,健全对执法办案活动的全流程、全方位的动态监督机制,做到哪里有权力的行使,哪里就有对权力的监督,切实把监督制约的措施落实到检察权运行的各个环节、各个过程,使法律监督权的整体运行态势和质量效果得到有效管理,实现公正廉洁执法,推动法治中国建设。 

  (二)加大检察宣传,强化对检察机关的外部监督 

  随着检务公开进一步贯彻和落实,检察权运作过程的透明度不断提高,新闻媒体作为社会舆论的工具,对检察机关的监督力度有了明显的增强,已经成为对检察权进行监督的一支重要社会力量。扩大检察宣传深化了检务公开、拓宽了人民群众有序参与司法的渠道,也是检察机关主动创造条件接受社会监督和群众监督的有效途径。 

  近些年来,大兴区检察院顺应新媒体迅猛发展的大势,树立新观念,开辟新途径,采取多项新举措解决新问题,实现了由传统纸媒到新媒体的拓展,推动了检察宣传工作的新发展。大兴院不仅注重借助媒体平台宣传一些具有警示作用的典型案例,也注重对检察工作中好的经验做法、制度建设进行宣传,如对全国首例羁押必要性审查、全市首例指定居所监视居住监督、全区首例强制医疗程序监督等事项宣传,民众不仅在个案中感受到了公平正义,也更了解检察机关的一些内部运行机制,切实提高了检察机关的执法公信力。 

  检察机关是国家的法律监督机关,而监督者更应该接受媒体、群众和舆论的监督。扩大检察宣传,充分实现了检、民之间的良性互动,保障了人民群众对检察工作的知情权、监督权,扩展了人民群众参与国家管理的途径。从检察权运行方面来讲,新闻媒体成为检察机关加强外部监督的重要帮手,通过检察宣传将检察工作公开化,将检察权的运行置于媒体和群众监督下,对于防止检察官徇私舞弊、枉法裁判,规范正确履行法律监督职能,保证司法公正,无疑具有重要的意义。 

  此外,检察宣传工作的重要性,不仅体现在增加了群众对检察工作的了解,形成了对履行法律监督职能的外部监督上。全面推进法治中国建设,需要全社会的共同参与与努力。习总书记曾经强调,要以法治凝聚共识,引导全体人民遵守法律、有问题依靠法律来解决,形成不愿违法、不能违法的法治社会氛围。通过对检察工作的宣传,恰恰能够在全社会营造这样的法治氛围。加强检察宣传工作,能够促进法律知识的普及,提高全民的法治观念,弘扬法治精神,培育法治文化、法治信仰,改善执法环境,使人民充分相信法律、自觉运用法律。这种法治氛围的培育,不仅能够推动建立更加完善的对检察机关的监督体系,也是法治中国建设所追求的最重要的成果。 

  三、拓宽对检察机关的监督渠道,形成监督合力 

  十八届三中全会提出了要深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,确保依法独立公正行使审判权、检察权,健全司法权力运行机制。即将召开的十八届四中全会,在党史上首次将“依法治国”作为主题。新的治国理政思路,无论是改革还是反腐,多是在法治的框架下进行的。检察机关是法治中国建设的重要践行者、参与者,法治中国、法治社会的建设必然要求检察机关有更大的作为。为了正确、高效的履行法律监督职责,担当建设法治中国的历史使命,检察机关应当主动自觉的健全和完善自身监督制约机制。 

  在深化司法改革的背景下,检察机关依法行使检察权的独立性增强,法律监督职能强化,对检察权系统自身的监督也显得更为紧迫。对检察机关的内部制约机制从深化监督意识及对检察人员、检察行为规范的制度建设为立足点,注重对检察机关办理案件、履行职能的过程进行规制,但这种监督方式始终都是系统内进行的自我监督,缺乏公信力;深化检务公开、扩大检察宣传等外部监督将检察机关的活动置于公众的亿万双眼睛中,更能体现权威性和客观性,更具公信力,却缺乏一定的强制性。仅依靠内部或外部的监督机制,对检察机关的监督都是不充分的。 

  检察机关必须足够重视对自身的监督问题,更加牢固树立接受监督制约的意识,从建立健全工作机制入手,创新接受监督的方式,将系统内的自我监督制度系统化、制度化、规范化,加大检察宣传,不断拓宽接受监督的渠道,形成监督的整体合力,把检察权的运行关进制度的笼子,确保法律监督权在阳光下规范运行,确保严格、公正、文明、廉洁执法。 

  (作者单位:北京市大兴区人民检察院)

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