浅谈在生态环境执法保护中检察机关之措施

　　今天,提起环境保护,几乎没有什么人会公开反对,但是真正做到自觉长久地保护环境,保护资源,还有许多工作在等待着我们去做。检察机关作为公共利益的代表,在环境保护中责无旁贷。

　　一、我国生态环境保护的执法现状

　　近几年来,我国各级生态环境执法部门在生态环境保护监管与执法方面的工作得到加强,加大了生态环境违法案件的行政执法力度和经济处罚力度,有效地遏制了环境持续恶化的基本态势。在生态环境保护监管方面,各级生态环境执法部门积极参与国家的综合决策,加强生态保护监管,创造性地开展工作,取得了很大成绩;自然生态恢复工作取得显著成效;生态功能区划工作逐步推进;自然保护区的建设管理取得新进展。国家环保总局在全国开展了生态环境监察试点工作,印发了《关于加强资源开发生态环境保护与监管工作的意见》,加大了对自然保护区、饮用水源地、农村、非污染性建设项目及淡水与海洋资源、矿产资源、林草资源、旅游资源、滩涂与湿地等重点资源开发和外来物种引进、转基因生物应用的生态监管与执法检查力度,强化对流域开发和跨区域基础设施建设的生态环境影响评价工作。近几年来,我国在生态环境执法方面的工作不断得到加强。通过标准化建设,环境执法能力和水平正在不断提高。

　　二、当前生态环境执法工作中存在的问题及其成因

　　虽然各级生态环境执法部门生态环境保护监管与执法工作得到加强,加大了生态环境违法案件的行政执法力度和经济处罚力度。但是我们也应该清醒地看到,由于我国粗放的经济增长方式尚未根本转变,以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象在一些地区依然存在,生态环境恶化的总体趋势并没有得到有效地遏制。随着经济的快速增长、公众环境维权意识的提高,人们更加关注生态环境的保护问题,环境保护的压力也越来越大,环境执法存在的不能适应经济快速发展和生态环境保护方面的问题也越来越严重。这些问题及其形成的原因主要表现在以下几方面:

　　(一)生态环境保护管理与执法监督体系不健全。近年来,我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动,以日常监督执法为基础,以环境监察执法稽查为保证,以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。一般来讲,环境执法部门对污染防治比较重视,不少地区对于生态环境执法还没有引起足够重视。再加上执法人员的权限不明确,处罚力度不够,所有这些都为环境违法行为提供了可乘之机。

　　(二)生态环境管理体制不顺,环保部门难以发挥统一监管作用。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定,而最基本的管理规定模式就是“某某行政主管部门对某一事项进行统一监督管理”。到底怎样“统一”，统一监督管理的部门对结合自己职责进行管理的部门可以提出什么要求，分管部门不履行职责时统管部门怎么处置等等,都没有作出规定。这就使得统管部门想统统不起来,得不到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的地位,进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳,有了成绩尽是统管部门的,因而缺乏管理的积极性。另外,使分管部门不能很好地行使监督权的另一个原因在于,立法中在规定统管部门的职责时,往往对审批权、收费权、处罚权规定得比较具体,而对分管部门虽然有时规定一些监督检查权,但却不让分管部门参与审批、收费和处罚,这样就使得分管部门觉得自己的管理没有权威。

　　(三)有法不依、执法不严现象较为突出,消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方严重存在。在我国,有些地方的环境监察队伍在工作中严重脱离群众,对群众反映的环境破坏问题熟视无睹、不闻不问,导致群众的意见很大,以至于越级上访者有增无减。还有些地方的有关执法部门放松日常监管,依赖专项行动,经常性的工作采取突击抓的方式,致使工作陷入被动, 当遇到重大的损害环境行为或事件时,往往采用重点治理、专项整治的方式来应对。这种权宜之计显然也影响到环保的执法力度的长效发挥,甚至会使违法者产生侥幸心理,起到负面效应。再一些地方的环境监察机构负责人片面强调地方保护主义的影响,不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。不少基层环境执法队伍对开发区不敢查,对重点保护企业不敢查,领导不点头的不敢查,查过一次但处理不了的不敢查,危及人身安全的不敢查。有的基层环保局不是在加强执法,而是千方百计地应付上级检查,替企业说情。有的地方政令不通,要求查办的案件、上报的情况,三番五次催不上来。

　　(四)地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。个别地方环境保护意识淡漠,重经济、轻环境,盲目引进重污染项目,形成了引进容易治理难,关停更难的困难局面。对环保执法工作不支持,甚至干预执法,辖区环境污染问题久治不愈,环境纠纷不断。

　　三、检察机关在环境保护方面的主要措施

　　(一)检察机关应加大环保法制宣传力度。“法律作为一种行为指南,如果不为人知而且也无法为人所知,那么就会成为一纸空话。”因此,要提高群众的环保意识、环保责任和环保法制观念,必须加大环保法制宣传的力度,这是强化环保执法工作的至关重要的前提条件。

　　(二)应进一步健全检察机关提起环境公益诉讼制度。环境公益诉讼面临的最大难题是缺乏明确的法律支持。现行民事诉讼法将民事诉讼原告限定为“直接利害关系”当事人,这限制了与环境公益诉讼案件无直接利害关系的公民、法人和其它组织、社会团体不能对公益环境利益提起诉讼。即使个人提起环境公益诉讼,也存在诉讼难度大、成本高、收集证据难等诸多“拦路虎”。因此,在侵害国家和社会公共利益等违法案件日益增多,而我国目前相应的法律制度又不健全的情况下,应进一步健全检察机关提起环境公益诉讼制度,使检察机关代表国家介入到公益诉讼中去,以切实维护国家和社会公共利益。

　　(三)加强环保执法的民主性,让环保执法充分体现民心民意。加强环保执法的民主形式就是保证环保执法的公正性,增强环保执法的透明度。检察机关增强干警参与环保执法的自觉性和积极性。此外,全面推行环保领域的政务公开制度,向公众公开执法的依据、环保方面的政策、办事的具体程序、各类环保收费的项目、标准和依据,从而实现公众对环保执法的民主监督。检察机关还可以建立环保执法的回访制度,多方面、多渠道征求公众对环保执法的意见和建议。

　　(四)检察机关加强环保执法队伍的建设。加大环保投入力度,在资金上向环保工作倾斜,改变环保执法能力弱,装备差,监控手段落后的现状,增强执法队伍的执法能力。要重视加大对环保执法部门的资金投入,这些资金重点要用于必要的执法人员培训,增加、更新必需的各种装备等方面。通过培训,使环保执法人具有相应的执法知识和能力。通过增加、更新装备来提高环保执法效率和质量。这些都能更有效地加大环保力度,完成环保执法任务。同时,要加强环保执法队伍的业务素质建设和廉政建设,严把“人情关”、“金钱关”和“权力关”,杜绝环保执法人员与环境违法企业有金钱来往或在执法过程中滥用职权的现象,将环保执法队伍打造成一支敢作敢为,敢打硬仗,善打困难仗的强兵。

    （作者单位：河南省夏邑县人民检察院）