文物和文化遗产保护公益诉讼探索研究

文物和文化遗产保护公益诉讼探索研究

——从公益诉讼角度看,非物质文化遗产保护利用与传承

习近平总书记时任浙江省委书记,在“文化遗产日”调研时曾说:保护和传承文化遗产是每个人的事。只有我们每个人都关心和爱惜前人给我们留下的这些财富,我们民族的精神和独特的审美情趣、独特的传统气质,才能传承下去……非物质文化遗产是中华优秀传统文化的重要组成部分,代表着中华民族独特的精神标识,具有物质和精神双重属性,同时也具有明显的公共利益属性。倡导珍爱文化遗产的文明之风,增强公众对文化遗产的认识和了解,努力形成全社会共同参与文化遗产保护的良好氛围。

党的十八大以来,以习近平为核心的党中央,高度重视文物保护利用和文化遗产保护传承,不断完善文物和文化遗产保护的相关制度。党的十九届四中全会提出,“拓展公益诉讼案件范围。”2020年最高人民检察院工作报告提出,“规范公益诉讼检察工作,拓展办案范围”,将“文物和文化遗产保护”纳入。最高人民检察院明确要求将文物和文化遗产保护作为公益诉讼新领域的重点予以持续推进。广东省第十三届人大常委会第二十二次会议于2020年7月29日通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》,明确将“文物和文化遗产保护”纳入公益诉讼新领域案件范围,这一决定,为检察机关开展文物和文化遗产保护公益诉讼提供了有力的遵循。2021年6月15日,《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出,“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围,探索办理文物和文化遗产保护领域公益损害案件,总结实践经验,完善相关立法。”保护好、传承好、弘扬好“非遗”,对于延续历史文脉、坚定文化自信、推动文明交流互鉴、建设社会主义文化强国具有重要意义,是检察机关义不容辞的政治担当和法律责任。

一、非物质文化遗产保护利用和传承的现状

连南瑶族自治县成立于1953年,位于广东省西北部,属清远市管辖。全县总人口约18万,其中以瑶族为主的少数民族人口占57.6%,是广东省少数民族人口最多的自治县,也是全国唯一的排瑶聚居地。连南排瑶的历史悠久,源远流长,隋唐时期,排瑶祖先就已迁徙到连南境域内居住。在漫长的岁月中,为了维护民族的生存和发展,他们在险峻的高山上建寨立户、聚族而居、依山自保,逐渐形成了悠久独特的民族历史和丰富多彩的民族文化。

瑶家人会说话就会唱歌,会走路就会跳舞。连南下辖七个乡镇,其中两个是汉区乡镇,五个是纯瑶族乡镇。凭借少数民族能跳会唱的天然优势,近几年来文化馆认真培育孵化业余团队,在经费、培训、场地提供等多方面给予扶持。每年集中对非遗传承人进行培训,以培养下一代传承人为目标,压实每个传承人年度完成规定的培训任务。各镇文化站也积极邀请非遗传承人对当地非遗项目进行普及培训,使当地文化迅速得到普及和传承。

(一)申报非遗项目和非遗传承人的总体情况

连南瑶族自治县成功申报非物质文化遗产代表性项目有34项,其中,国家级3项,省级8项,市级7项,县级16项。成功申报非物质文化遗产代表性传承人有63人,其中,国家级 2 人(1人已去世)、省级14人(1人已去世)、市级 13人(1人已去世)、县级34 人。

(二)非遗资料整理记录情况

连南瑶族自治县文化馆建立了非物质文化遗产数据库,重点把已申成功并列入名录的非遗项目和传承人有关的文字资料、图像视频、实物等,建立了完整的档案资料,把省级以上非物质文化遗产代表性传承人的相关信息进行收集、更新,重新建档记录档案汇总表和个人记录档案,对非遗项目代表性传承人原资料进行核查补缺,完善非遗数据库。2020年在文化馆一楼设立了非遗展示厅,瑶族耍歌堂、瑶族长鼓舞、瑶族婚俗、等市级以上非遗项目视频在电子数字平台上展示,为非物质文化遗产传承保护奠定了良好的基础。在充分挖掘整理的基础上,文化馆收集整理、撰写,先后出版了《广东连南瑶族婚俗》、《广东连南瑶族歌堂文化》、《连南瑶族长鼓文化》、《瑶族刺绣》、《连南民俗大观》,2019年出版了《广东连南瑶族歌堂文化》,2021年出版了《广东连南瑶族长鼓舞》等一批记录保护非物质文化遗产的书籍,真实地记录和展现了一大批非物质文化遗产。整理创作民族音乐歌曲专辑,完成《瑶族舞曲的故乡》原创声乐作品纪念专辑制作,本土原创歌曲《我在连南等你》、《本苗精》、《诗画连南》、《瑶寨我回来了》、《瑶山恋歌》、《瑶家幸福生活来》、《瑶寨开花迎客来》等歌曲脍叱人口、老少皆知。

(三)非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人履行法定义务的情况

房伟艳、房春花、唐大打十斤、唐买社吊等作为连南的非物质文化遗产项目代表性传承人,为更好地保护和传承,弘扬优秀传统文化出一份力,带动很多贫困户提供就业岗位,实现脱贫致富,为乡村振兴、全面建成小康社会提供了有力的人才支撑。瑶绣传承人房伟艳变资源优势为经济优势,打开瑶绣市场,以作坊+绣娘的模式,通过组织当地绣娘接订单生产瑶绣文创产品,闯出一条瑶绣扶贫的新路子,振兴乡村经济。这种“造血式”帮扶给广大瑶汉妇女提供了就业机会,提高了农民的收入水平,有效解决了农村剩余劳动力问题及留守儿童的教育问题,带动农村脱贫致富,房伟艳在全面实施乡村振兴战略工作中,勇于创新、敢于担当、表现突出,被省评为“先进一线工作者”。由她组织成立的“清艳农民专业合作社”,于2020年荣获第十批清远市“巾帼创业示范基地”称号,并且通过举办各种瑶绣技能培训班,培养“一专多能”型的瑶绣技艺师,带动当地近千名瑶族妇女在家门口刺绣就业;2021年收入值达200万元左右,瑶绣经济效益逐年增长,大大推动了乡村振兴发展。2021年荣获广东省妇女联合会授予“广东省三八红旗手”荣誉称号。瑶族银饰制作技艺传承人唐大打十斤以非遗传承+扶贫模式,扶贫同扶智相结合,带动当地20多户贫困户,留守儿童、残疾人就业脱贫,全年创造价值100多万元,为振兴乡村作出贡献,在非遗文创方面,瑶银传承人唐大打十斤的作品《瑶族十二姓壶》获得2021年第六届广东省非物质文化遗产创意大赛铜奖,《瑶族银鼓》获得“广东省工艺美术精品”银奖,瑶绣邓生一妹作品《蜘蛛抱枕》获得“广东省工艺美术精品”铜奖,客家大龙糍传承人李东芬参加“匠心筑梦 技创未来2021年清远市职业技能大赛暨产教融合校企交流系列活动”获得“清远乡村特色美食”荣誉;唐买社吊团队参加2021年清远市青年人才乡村振兴创客大赛中荣获三等奖。

二、非物质文化遗产保护利用与传承存在的问题

(一)非物质文化遗产相关法律体系需要进一步健全

目前,我国有关非物质文化遗产保护的相关法律有《广东省非物质文化遗产条例》《广东省非物质文化遗产条例》《广东省连南瑶族自治县民族文化遗产保护条例》等,主要是以公法保护为主,涉及私法保护的内容及其稀少,例如对非物质文化遗产传承人详细权利、对侵权行为以及法律责任未有明确规定,更多的是对行政机关不作为的法律责任的规定,法律体系不够健全、完善,对非物质文化遗产的保护缺乏系统化规范。

(二)部分非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人未完全履行法定义务

《中华人民共和国非物质文化遗产法》第三十一条的规定,非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人应当履行下列义务:(一)开展传承活动,培养后继人才;(二)妥善保存相关的实物、资料;(三)配合文化主管部门和其他有关部门进行非物质文化遗产调查;(四)参与非物质文化遗产公益性宣传。但现实中,文化生态环境急剧改变,“非遗”资源流失严重。“非遗”作为一种社会性生活文化,离不开特定的社会生活环境,市场经济、人口流动等现代社会基本动向,已导致“非遗”的原生态生存环境逐渐变化;同时,传统乡村生活方式日益现代化,导致传统文化日益世俗化,部分传承人对保护工作的重要性和紧迫性认识不足,对自己所保存的文字资料安全保护意识不强,对带徒传艺、创新发展的责任感和紧迫感更是缺乏;再者,传承人培养断层严重,民间艺人所剩无几,个别项目传承人年老体弱,且存在“人去艺绝”的危险,不利于非物质文化遗产的传承和保护。

(三)非物质文化遗产保护投入还需要进一步加大

根据《中华人民共和国非物质文化遗产法》第六条的规定,县级以上人民政府应当将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本级国民经济和社会发展规划,并将保护、保存经费列入本级财政预算;国家扶持民族地区、边远地区、贫困地区的非物质文化遗产保护、保存工作。但实际上,财政划拨办公经费有限,难以维持正常运作,导致开展非遗保护工作受到限制,影响民族文化的保护和传承。

(四)区域性整体保护制度还需要进一步完善

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》,第二点健全非物质文化遗产保护传承体系,其中包括完善调查记录体系、完善代表性项目制度、完善代表性传承人制度、完善区域性整体保护制度、完善传承体验设施体系、完善理论研究体系,地方政府应落实有关主体责任,将非物质文化遗产及其得以孕育、发展的文化和自然生态环境进行整体保护,突出地域和民族特色,提高区域性整体保护水平。上世纪以来许多民间文化创新发展停滞不前,跟不上时代发展的脚步,通过商业化运作,进行开发利用的工作更是滞后,使非物质文化遗产的潜在价值没有得到充分的发掘和利用。

三、从公益诉讼角度,寻找对策措施

(一)检察机关开展办理非物质文化遗产公益诉讼案件的依据

一是现有的政策依据。《第十三届全国人民代表大会第三次会议关于最高人民检察院工作报告的决议》批准的下一阶段工作安排中明确提出:“积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益诉讼损害案件。”《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出:“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围,探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。”

二是现有的法律依据。当前全国检察机关在办理此类案件时所适用的法律法规主要以《非物质文化遗产法》和各地出台的保护条例为主。最高人民检察院也在加紧多方面开展理论研究,推动在相关法律法规修改时,增设公益诉讼条款,授权检察机关对妨害非物质文化遗产保护利用、损害国家利益和社会公共利益的行为,依法提起公益诉讼,为检察公益诉讼助力非物质文化遗产保护提供法律支撑。

(二)积极稳妥办理非物质文化遗产公益诉讼案件

县级院主要办理的是行政公益诉讼案件,在办理此类案件中需要注意以下几个问题:

1.严格把握非物质文化遗产行政公益诉讼案件的立案条件。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第二十八条:“人民检察院经过评估,认为国家利益或者社会公共利益受到侵害,可能存在违法行为的,应当立案调查。”非物质文化遗产公益诉讼案件应当同时满足以下条件:(1)国家利益或者社会公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险,人民群众反应强烈;(2)侵害行为违反法律强制性规定,具有明显的违法性;(3)现有行政执法制度机制严重失灵或者存在明显短板,难以有效解决公益侵害问题;(4)没有其他适格主体可以提起诉讼,难以通过普通民事、行政、刑事诉讼有效实现公益保护。在立案时应着重严格把握违法性的特性,行政违法性不明确或者理由不充分的一般不予立案,其次,行政机关对所涉的公益侵害事实正在依法履职、有明确处理意见或具体处理措施的,不宜立案。

2.依法调查核实。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第三十二条:“人民检察院办理公益诉讼案件,应当依法、客观、全面调查收集证据。”办理的案件应围绕国家利益或社会公共利益受到侵害的事实和行政机关是否依法履职。坚持以起诉案件的证据标准,扎实开展非物质文化遗产行政公益诉讼案件的调查核实工作,重点注意以下问题:一是未依法划定、公布非物质文化遗产保护范围、建设控制地带,如未组织制定保护规划,已编制保护规划,但不报批、不公告施行;随意修改规划、违反规划;为逃避历史文化保护责任,不申报、不规划,致使非物质文化遗产保护缺乏监督和管理,未对非物质文化遗产予以依法认定、记录、建立档案的。二是违法危害非物质文化遗产安全,如侵占非物质文化遗产保护单位的土地、设施;歪曲、贬损非物质文化遗产、破坏相关实物和场所,或者非物质文化遗产代表性传承人不履行法定义务未被及时监督履行或者更换。

3.明确监督对象。在非物质文化遗产行政公益诉讼案件中,根据相关的法律法规规定,被监督行政机关多为文物保护主管部门或县级以上地方人民政府。如《广东省非物质文化遗产条例》第三条规定,非物质文化遗产保护、保存应当坚持政府主导、社会参与,正确处理经济建设、社会发展与非物质文化遗产保护的关系,加强对非物质文化遗产的认定、记录、建档等保存工作,加强对体现优秀传统文化,具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产的传承、传播等保护工作。第四条第一款规定,县级以上人民政府应当将非物质文化遗产保护、保存工作纳入本机国民经济和社会发展规划;将保护、保存经费列入本级财政预算,并随着财政收入的增长而增加。第二款规定,县级以上人民政府应当设立非物质文化遗产保护专项资金,用于本行政区域内非物质文化遗产的调查、传承、传播、濒危项目抢救等保护、保存工作。第十条规定,县级以上人民政府及其有关部门应当对本行政区域内的非物质文化遗产资源状况进行调查,建立非物质文化遗产档案和相关数据库。第十一条规定,县级以上非物质文化遗产代表性项目名录,对本行政区域内体现优秀传统文化,具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产进行保护。第十九条规定,文化主管部门应当将拟列入本级非物质文化遗产代表性项目名录的项目予以公示,征求公众意见。公示时间不得少于二十日。第二十二条第一款规定,文化主管部门应当组织制定保护规划,对本级人民政府批准公布的非物质文化遗产代表性项目予以保护,并对濒危的非物质文化遗产代表性项目予以重点保护。保护规划由非物质文化遗产保护工作机构负责执行。第二款规定,文化主管部门应当对保护规划的实施情况进行监督检查,发现保护规划未能有效实施的,应当及时纠正、处理。第二十四条规定,非物质文化遗产代表性项目的保护单位应当具有该项目相对完整的资料,具备实施该项目保护计划的能力和开展传承、展示活动的场所及条件。第二十五条第一款规定,非物质文化遗产代表性项目的保护单位应当履行下列职责:(一)收集该项目的实物、资料,并登记、整理、建档;(二)推荐代表性传承人;(三)保护该项目相关的文化场所;(四)开展该项目的展示展演活动;(五)为该项目传承及相关活动提供必要条件;(六)制定并实施该项目保护计划,定期报告项目保护实施情况,并接受监督;(七)其他应当履行的职责。第二款规定,非物质文化遗产代表性项目的保护单位无正当理由不履行保护职责并拒不改正,文化主管部门应当撤销其保护单位资格并按照本条例规定的程序重新认定;因客观原因无法继续履行保护职责的,文化主管部门应当按照本条例规定的程序另行认定。第二十九条规定,文化主管部门应当建立本级非物质文化遗产代表性项目代表性传承人档案。第三十条规定,文化主管部门应当指导非物质文化遗产代表性项目保护单位和代表性传承人依法保护其享有的知识产权。第三十四条第一款规定,县级以上人民政府应当在文化馆(站)内设立专门展室,或者根据需要建立非物质文化遗产专题的公共文化设施,用于非物质文化遗产代表性项目的传承、收藏和研究。第二款规定,文化馆、图书馆、博物馆、美术馆等公共文化机构应当有计划地传播非物质文化遗产代表性项目,并依照国家和省有关规定向社会免费开放。第三十五条第一款规定,县级以上人民政府应当依法加强对与非物质文化遗产代表性项目密切相关的珍稀矿产、动物、植物等天然材料的保护。第二款规定,严禁乱采、滥挖或者盗猎、盗卖与非物质文化遗产代表性项目密切相关的珍稀矿产、动物、植物等天然材料的保护。第三十六条规定,县级以上人民政府应当对与非物质文化遗产代表性项目直接关联的建筑物、场所、遗迹及其附属物划定保护范围,作出标志说明,建立专门档案,并在城乡规划和建设中采取有效措施予以保护。第三十八条规定,县级以上人民政府及其文化主管部门和报刊、广播、电视、互联网等媒体,应当通过非物质文化遗产代表性项目专题展示、专栏介绍等方式,普及非物质文化遗产知识,提高全社会的非物质文化遗产保护意识。第三十九条规定,学校应当按照教育主管部门的规定,因地制宜开展非物质文化遗产教育活动,并将非物质文化遗产代表性项目教育列为素质教育的内容。

4.督促相关职能部门充分履职,推动“非遗”的传承与发展。一是完善非遗传承人的认定和管理。根据《中华人民共和国非物质文化遗产法》第二十九条的规定,非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人应当符合相应的条件和履行一定的义务。二是完善代表性传承人制度。根据相关规定和文件,连南瑶族自治县文化广电旅游体育局是本县人民政府文化主管部门,应充分发挥自身的主导作用,深入了解非物质文化遗产相关法律体系,结合本区域非物质文化遗产保护和传承工作实际,针对管理过程中存在的问题,健全传承人认定与评估制度,完善考核和监督机制。三是促进非物质文化遗产合理利用,推动高质量发展。发挥政策的引导与调节作用,吸引本土人才返乡创业、鼓励高校大学生返乡研习、支持引导公民、法人和其他组织以捐赠、资助等形式,参与非物质文化遗产保护传承,在有效保护前提下,推动非遗与旅游融合发展,结合地方实际,支持非遗有机融入旅游景区,推出极具非遗特色的主题旅游线路、研学旅游产品和演艺作品,利用新媒体、互联网平台,加强产品和作品的宣传力度,拓宽相关产品推广和销售渠道。

非物质文化遗产是不可再生、不可替代的宝贵资源,具有物质、精神双重属性以及明显的公共利益属性,是一个民族的灵魂象征,更是全人类的共同财富。需要全社会的共识和合力来共同保护和传承,保护非物质文化遗产和民族文化的传承,是检察机关义不容辞的政治担当和法律责任!