找准薄弱环节 强化法律监督

　　

　　2011年5月17日,北京市检察院民事、行政检察专家咨询委员会正式成立,北京市检察院检察长慕平(右)向35位该院聘请的专家咨询委员会委员颁发了聘书。 本报记者赵晓星　 通讯员张旭摄 

　　法律监督是宪法和法律赋予检察机关的神圣职责。检察机关对于侦查活动、刑事审判的监督相对完备,而对于民事审判与行政诉讼的监督、民事执行活动的监督、刑事立案的监督以及对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为的监督,则相对薄弱。随着2011年司法改革深入推进,各个监督薄弱环节得到进一步完善,取得较大实效。 

　　民行检察监督:实践探索取得成效 

　　为进一步落实民事诉讼法和行政诉讼法中有关检察监督的规定,解决民事、行政诉讼中存在的问题,中央确定了“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”的改革任务。2011年3月最高人民法院、最高人民检察院印发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》(下称《若干意见》),明确了人民检察院对民事审判活动与行政诉讼监督的范围,丰富了监督手段,规范了监督程序。　

　　——落实民事诉讼法总则要求,针对不适用再审程序的违法情形进行监督。　

　　高检院民行厅相关负责人指出,《若干意见》第九条的规定为重要条款之一,即“人民法院的审判活动有本意见第五条、第六条以外违反法律规定情形,不适用再审程序的,人民检察院应当向人民法院提出检察建议……”　

　　“并非所有的判决、裁定都可以申请再审,如当事人对已经发生法律效力的解除婚姻关系的判决,不得申请再审。《若干意见》第九条规定以检察建议方式监督无法以抗诉方式进行检察监督的违反法律规定情形,对拓展民行检察监督范围具有重要意义。”该负责人指出。　

　　山东省检察机关运用检察建议的方式取得了监督实效。2010年9月至2011年底,山东省检察机关监督纠正诉讼违法情形案件325件。该省日照市岚山区检察院运用检察建议监督纠正法院不予立案的44件环境污染侵权纠纷案件,帮助果农得到赔偿款50万元。　

　　——《若干意见》解读,应以监督纠正违法为主要目的。　

　　理解《若干意见》,要首先明确民行检察的功能。检察机关所关注的内容不是诉讼当事人权利的确认、恢复与补偿,而是对审判过程中的违法情形进行追查和监督纠正。司法机关保护权利的基本方法有二,一是查处违法,二是权利救济,前者针对违法者,后者针对受害人。审判程序的保护方法是权利救济,检察程序的保护方法是追查和监督纠正违法;保护权利方式的不同,正是审判权与检察权的差别所在。　

　　《若干意见》出台一年以来,对于《若干意见》的误读现象亦有发生,针对学术界和实务部门中一些误读观点,高检院民行厅相关负责人对有争议的《若干意见》第三条、第六条、第八条作出解读。　

　　《若干意见》第三条、第六条将“损害国家利益、社会公共利益”作为调查条件、抗诉条件,因为“国家利益、社会公共利益”概念的模糊性,就产生了在实务中如何理解和适用的操作问题。该负责人指出,检察机关作为司法机关,只能依法办案,不能有法律之外的其他标准。法律是国家意志、人民意志的体现,是国家利益、社会公共利益和公民合法权益的体现,违法行为不但侵害了公民的合法权益,也同时损害了这一法律秩序中的国家利益和社会公共利益。因此,在民事检察和行政检察中,只要审判活动涉嫌违法就是“可能损害国家利益、社会公共利益”,这一判断标准与检察机关监督纠正违法的法律监督职责相符,也与检察机关维护国家法律统一正确实施、维护法制权威的目的相符。　

　　《若干意见》第八条规定,“人民法院裁定驳回再审申请后,当事人又向人民检察院申诉的,人民检察院对驳回再审申请的裁定不应当提出抗诉。人民检察院经审查认为原生效判决、裁定、调解符合抗诉条件的,应当提出抗诉。人民法院经审理查明,抗诉事由与被驳回的当事人申请再审事由实质相同的,可以判决维持原判。”有观点认为,这里虽然明确了抗诉的对象是原生效裁判,但是如果法院可以按最后一句话作为理由维持原判,本条规定的抗诉也就基本上无意义了。　

　　“所有的抗诉案件,在逻辑上都至少有维持、改判、发还重审、调解等四种可能,因此这里规定‘可以判决维持原判’或者‘可以改判’都是有道理的。关键在于,对于改判、维持原判和发还重审的法定条件,民事诉讼法第一百五十三条已有明确规定,人民法院应当严格按照法定条件决定是否改判、发还重审;如果法律规定应当改判的却维持原判,就应当启动相应的监督程序追究违法者的责任。”该负责人解释说。　

　　民事执行监督:着力加强“对事监督”　

　　近年来,涉诉民商案件大量涌现,民事执行活动也随之增多,人民群众要求检察机关加大民事执行监督力度的呼声很高,加强民事执行法律监督已成为不容忽视的课题。2011年3月,“两高”会签了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》(下称《通知》),就开展民事执行监督试点的范围、方式和程序达成共识。　

　　——民事执行监督取得实效。随着民事执行检察监督制度在各地试点的开展,有效避免了违法执行、滥用职权、怠于行使职权等行为的发生,使执行真正落到实处,生效的法律文书得以最终执行,也取得了法院系统的赞同声音。　

　　例如,《通知》出台后,山东省检察机关严格遵照规定程序和监督权限开展监督,2010年9月至2011年底,全省共办理民事执行监督案件766件。　

　　湖北省检察机关民事执行监督亦取得较大实效,如武汉市蔡甸区检察院通过调查查明蔡甸区法院在审理民事案件中存在审判组织违法的问题,对已掌握的20起案件区分不同情况发出了纠正违法通知书、再审检察建议或提请上级院抗诉,促使法院及时进行了同类问题的清查,对清查出的175起案件进行了整改或纠正。　

　　——《通知》以对事监督为主要内容。司法实践中,各试点单位对于《通知》规定的监督范围、监督方式、监督途径等,亦存在不同理解。对此,高检院民行厅相关负责人作出解读。　

　　该负责人指出,检察监督分为对人监督与对事监督两方面,对人的监督是指对法院审判人员、执行人员职务违法犯罪行为的监督;对事的监督是指对法院的审判、执行活动进行监督,包括监督法院裁判在认定事实、适用法律和遵守程序上是否合法,其裁判的作出是否适用客观性标准等。《通知》主要立足对事的监督,因此不能孤立、割裂式地进行理解,而应结合其他相关司法解释,共同指导民事执行监督工作。　

　　就监督范围而言,《通知》第二条仅限于“对事的监督”,并未将“对人的监督”纳入其中。“两高三部”联合发布的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》中既有对人的监督又有对事的监督,可与《通知》互为补充。　

　　就监督方式而言,执行活动存在违法情况,主要因为未依法严格按照判决、裁定执行,并非判决、裁定本身存在错误,因此不宜以抗诉方式进行监督,应以检察建议的方式督促执行活动依法进行。　

　　就监督途径而言,依当事人、利害关系人的申请是重要途径。实际上,《通知》第四条规定的基本内容,是在法律另有规定的异议、申请复议或申诉程序时,引导当事人依法行使相应权利。但是,当事人向人民法院申请权利救济,与检察机关履行法律监督职责,是两个并行不悖的程序,人民检察院在告知申诉人权利的同时,仍应履行宪法第四十一条规定的职责,对于公民的申诉、控告或者检举“必须查清事实,负责处理”。　

　　刑事立案监督:完善监督范围与工作机制　

　　根据中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署,最高人民检察院、公安部于2010年7月联合印发了《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》(下称《规定》),对刑事立案监督工作中涉及检察机关、公安机关工作关系的重大问题作了明确和细化。　

　　——《规定》实施一年多来效果显著。《规定》的出台是保障刑事侦查权正确行使的客观需要和重要改革成果,对进一步强化刑事立案监督工作,确保依法准确打击犯罪,维护公民、法人和其他组织的合法权益,维护社会公平正义,促进社会和谐稳定具有重要意义。据统计,2010年10月至2011年6月,全国检察机关共受理监督立案线索34695件,同比上升16.2%;要求公安机关说明不立案理由19556件,同比上升18.7%;通知公安机关立案1726件2284人,同比分别上升2%和30%;公安机关接通知后立案1562件2041人,同比分别上升1.6%和2.1%;公安机关接通知后撤销案件204件,同比上升了45.7%。　

　　——建立刑事案件信息通报制度。例如,2010年11月,江苏省盐城市盐都区检察院根据规定与区公安局联合制定了刑事案件信息通报制度。制度要求,公安机关每月20日前,向检察院通报该月刑事案件发案、报案、立案、破案情况。得到以上信息后,该院及时加以分析,适时派员介入,引导侦查取证,对公安机关进行有效的立案监督和侦查活动监督。　

　　——明确对不应当立案而立案进行监督。2011年3月召开的十一届全国人大四次会议上,国家森、傅延华等代表在议案中写道,1996年刑事诉讼法第八十七条赋予了检察机关立案监督权,对于公安机关应当立案侦查而不立案侦查的案件,检察院有权要求公安机关立案侦查。但是,对于公安机关不应当立案而立案的行为,则缺乏相应法律条文约束。 

　　《规定》出台后,一定程度上弥补了对不应当立案而立案进行监督的法律空白。如四川省大竹县检察院于2011年1月在审查批捕李某、潘某涉嫌开设赌场罪一案中,发现公安机关对在场的刘某等9名赌博人员以涉嫌赌博罪立案侦查,并采取刑事拘留强制措施,在收取嫌疑人保证金后变更为取保候审,且未提请批捕。该院审查后认为刘某等9名赌博人员的行为不构成赌博罪,不应当追究刑事责任,遂向大竹县公安局发出了《要求说明立案理由通知书》,大竹县公安局接到该通知后,依法对刘某等9人赌博案作出撤销案件决定和撤销取保候审决定并退还保证金1万元。　

　　防范诉讼活动中的渎职行为:重点强化法律监督　

　　2010年7月“两高三部”联合发布了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》(下称《若干规定》),对检察机关忠实履行法律监督职责,加强对司法过程中的渎职行为的监督,维护司法公正具有重要意义。《若干规定》施行一年多以来,在纠正违法、维护公正方面显示了重要作用。　

　　——各地检察机关广泛开展对《若干规定》的深入学习活动。为了搞好学习,各地采取了丰富的形式。如湖北省检察院将对《若干规定》的理解、适用作为了全省侦监、公诉、监所、民行处(科)长和业务骨干培训的重要内容,邀请学者和检察业务专家就法律监督调查进行集中授课,并组织开展了一系列理论研究活动。　

　　——多地针对《若干规定》专门制定实施细则或纳入了地方人大决议。如湖北省建议当地省级人大常委会在《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督工作的决议》中吸收《若干规定》的主要内容,有效落实《若干规定》的实践效力。　

　　——建立健全内部、外部工作机制。如江西省检察院制定了《关于加强和规范延伸法律监督触角促进检力下沉工作的实施意见》,在农村、社区设立派出检察室34个、检察工作站和联系点300多个,依托“室、站、员”体系收集了诉讼监督线索258件。　

　　——监督效果初步显现。一是对诉讼中渎职行为的监督范围得到扩展。如广西区检察院要求该区各级民行检察部门要着力做好抗诉与再审检察建议的有机结合,纠正错误裁判与纠正违法行为的有机结合,办理民行申诉案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索的有机结合。二是调查违法、建议更换办案人等措施得到初步运用。如北京市检察院运用调查违法和建议更换办案人等《若干规定》明确的新措施成功办理了一起案件。该案办理中,公安机关高度重视,指定专门人员进行核查并召开会议探讨,决定侦查人员刘某对赵某合同诈骗一案进行回避,另行指派其他人员补充侦查,并就此向检察机关进行了意见反馈。三是促进了司法人员的公正廉洁执法。通过进一步开展对诉讼中司法工作人员涉嫌渎职行为的调查,尽早发现、纠正了诉讼中存在的违法行为,将可能发生的问题消灭在萌芽状态,促进了有关司法机关纠正错误,加强管理。