仅在水泥地上覆盖泥土，是否属于恢复土地原状？

检察机关查清企业虚假整改事实并依法纠正错误判决，守护耕地保护红线

　　10月23日上午，最高人民检察院以“高质效办好行政生效裁判监督案件”为主题召开新闻发布会，通报两年来行政生效裁判监督工作情况，并发布了 10 件相关典型案例。“湖北某酒业公司诉某区综合行政执法局行政处罚再审检察建议案”入选。该案中，有关企业非法占用耕地，后以整改完毕为由请求撤销行政处罚决定书并获生效判决确认。检察机关收到纪检部门移送的线索后，查清企业虚假整改事实并通过再审检察建议对错误判决进行纠正，守护耕地保护红线。

　　据了解，某酒业公司未经审批同意于2022年3月至4月期间擅自非法占用2168.93平方米（其中耕地1928.77平方米，林地240.16平方米，全部位于限制建设区）土地硬化场地，平均厚度15厘米，主要用于晒玉米等酿酒原料，违反土地利用总体规划擅自改变农用地用途，构成非法占用土地。

　　2022年9月5日，某区自然资源和规划局向某酒业公司发出《责令停止违法行为通知书》。2022年12月12日，某区自然资源和规划局将某酒业公司涉嫌违法线索移送某区综合执法局办理。2023年1月6日，某街道党群服务中心出具《证明》，载明：“某村李某某（酒业公司法定代表人）于2022年6月使用集体土地硬化地面作为粮食晾晒场，属于改变土地用途，李某某现对该地块进行了整改，并实施了覆土措施恢复了耕种，卫片违法图斑已整改到位，可以销号。”某区综合行政执法局认为某酒业公司违反了土地管理法和土地管理法实施条例的相关规定，但积极配合调查，按照区自然资源和规划局提出的整改方案进行整改，并经验收合格，可以从轻或减轻处罚，遂于2023年3月29日作出行政处罚决定书，责令某酒业公司退还非法占用的土地，拆除构筑物，按最低处罚幅度罚款216893元（2168.93平方米×100元/平方米＝216893元）。

　　2023年10月26日，某酒业公司提起行政诉讼，请求法院依法撤销案涉行政处罚决定书。某区法院认为，某酒业公司在被诉行政处罚决定作出前，已经及时作出整改，而某区综合行政执法局仍责令某酒业公司退还非法占地、拆除新建构筑物，恢复土地原状已经无实际必要。判决撤销责令退还土地和拆除构筑物的行政处罚，变更罚款金额216893元为32533.95元（2168.93平方米×15元/平方米＝32533.95元）。

　　某市检察院收到纪检部门移送的非法占地并虚假整改的线索，发现本案有可能损害国家利益和社会公共利益，决定依职权启动监督程序，并运用一体化履职机制，交办至某区检察院。检察机关经调取行政处罚及审判卷宗、调阅“三定”方案以及《土地复垦质量控制标准》等材料、联合相关单位实地查勘，查明：某酒业公司未依法进行整改。该公司硬化路面的行为改变了土地的原有结构，使土地失去了原本的耕种或其他合法使用功能。硬化路面上建设有两层构筑物，调查过程中尚未拆除。某酒业公司在硬化的水泥地面上覆盖了约35厘米的泥土，没有去硬化层，无法使土地恢复到能够支持原有土地用途的状态，违反《责令停止违法行为通知书》“拆除在非法占用的2168.93平方米土地上新建的构筑物，恢复土地原状”的明确要求，无法有效保护耕地资源。此外，本案某酒业公司的整改未经有权验收的机关进行验收。本案庭审卷宗及行政处罚卷宗仅有某街道党群服务中心出具的《证明》，没有由某区自然资源和规划局会同农业、林业等有关部门组织验收的相关材料，不符合《土地复垦条例》第二十八条“主管部门应当会同同级农业、林业、环境保护等有关部门进行验收”的规定，不能证明已经验收合格。

　　某区检察院认为，某酒业公司仅在硬化的水泥地面上覆盖了约35厘米的泥土，属于整改不到位。法院在没有有效证据证明某酒业公司已实际改正违法行为，且没有实地查勘的情况下，认定“在被诉行政处罚决定作出前，某酒业公司已经及时作出整改”，属认定事实不清、证据不足，并以此撤销行政处罚，降低罚款金额，侵害了国家土地管理制度和生态环境公共利益。某区检察院遂向该区法院提出再审检察建议。

　　2026年1月30日，某区法院作出再审行政判决，认定原审判决采信证据存在偏差导致认定事实、法律适用错误，依法予以撤销，驳回某酒业公司全部诉讼请求。 

　　最高检在阐述该案典型意义时指出，土地执法领域涉及“虚假整改”的行政生效裁判案件，损害国家利益或者社会公共利益的，检察机关应当依职权监督，护航土地资源可持续利用。对损害国家利益或者社会公共利益的情形依职权监督，是行政检察深度融入国家治理、守护公共福祉底线的重要路径。法院以“土地违法行为已整改到位”为由撤销行政处罚决定的案件，检察机关充分运用调查核实权，全面、充分收集证据，切实查清违法行为人存在虚假整改的情况，认为法院判决认定事实的主要证据不足，且损害国家利益和社会公共利益的，检察机关主动履职，依职权启动监督，制发再审检察建议予以纠正，促进土地违法行为及时整改到位，彰显检察机关在捍卫耕地红线、护航土地资源可持续利用中的决心与担当，让“严守耕地保护红线”从政策要求，切实落地为司法监督的刚性守护。