行政公益诉讼“可诉性”基本要素的递进审查

　　构建以“可诉性”为核心、贯穿办案全流程的阶段性递进审查规则，是遵循法律监督规律、提升公益诉讼精准性规范性的必然要求

　　□建立行政公益诉讼“可诉性”基本要素的递进审查规则，根植于检察公益诉讼独特的制度基因，具有深厚的法理基础与现实功能。

　　□紧紧扭住“可诉性”，要求办案人员打破静态思维，结合立案、制发检察建议和起诉三个不同阶段的程序功能，对公益损害事实、法律明确授权、适格诉讼主体、违法行为等基本要素进行动态充实与递进式审查。

　　□准确判定行政机关是否依法履行职责，是决定案件是否具备“可诉性”的关键枢纽。

　　《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》的提请审议，标志着我国检察公益诉讼制度正经历从“实践探索”向“制度定型”的范式转型，公益司法保护由此迈入精细化治理的新阶段。在行政监管体系日趋复杂、社会治理诉求日益多元的背景下，如何将高质效办案要求落实到司法办案的全过程？关键在于正确理解与把握“可诉性”这一关键。司法实践中，部分办案活动因缺乏对行政公益诉讼客观诉讼属性的深度把握，容易陷入审查标准静态化与立案标准定案化的误区。行政公益诉讼从立案、制发检察建议到提起诉讼，具有清晰的线性递进特征。若不区分程序阶段差异，采取“一刀切”的静态审查标准，既可能造成司法资源错配，也容易在制发检察建议或提起诉讼时引发履职边界争议。因此，构建一套以“可诉性”为核心、贯穿办案全流程的阶段性递进审查规则，是遵循法律监督规律、提升公益诉讼精准性规范性的必然要求。

　　“可诉性”基本要素递进审查的内在逻辑与功能定位

　　建立行政公益诉讼“可诉性”基本要素的递进审查规则，根植于检察公益诉讼独特的制度基因，具有深厚的法理基础与现实功能。

　　一是恪守客观诉讼属性与法律监督定位。不同于维护个人私益的主观诉讼，行政公益诉讼本质上是维护客观法秩序及其代表的社会公共利益的客观诉讼。检察机关不具备一般诉讼中个体“诉的利益”，其提起诉讼的权力源于宪法赋予的法律监督职责。法律监督贯穿立案、制发检察建议阶段以及提起诉讼的全过程。若立案门槛过高，容易阻碍监督启动，导致受损公益错失救济时机；而若起诉审查把关不严，又可能导致司法权对行政权的不当干预。递进式审查恰好在启动监督与约束监督之间形成动态平衡，确保检察监督既不缺位也不越位。

　　二是适配动态证明规则与调查权。随着诉讼程序的推进，证明规则必然呈现动态升级特征。立案环节适用初步证明准入标准，仅需证实存在公益损害或损害风险、行政机关存在可能违法行使职权或者不作为情形；制发检察建议阶段应当全面查清事实、固定证据，形成能够支撑监督意见的事实判断；起诉环节审查重心则转化为经检察建议督促后，行政机关是否仍未依法履职、公益损害是否持续存在。与此相适应，检察机关行使调查权亦具有阶段性特征，在制发检察建议阶段需全面深入查清事实、固定证据，防止陷入“立案标准定案化”误区，实现办案资源科学调配。

　　三是恪守司法谦抑与尊重行政优先。在多元共治的公益治理格局中，行政监管具有天然的主动性与专业性，司法救济则是弥补行政失灵的最后防线。递进审查将制发检察建议阶段设定为提起行政公益诉讼的法定必经环节，深刻践行了“将审前实现公益保护目的作为优先目标”的价值导向。只有当行政机关在经检察建议督促后自我纠错机制失效，国家利益或社会公共利益仍处于持续受侵害状态时，提起诉讼这种刚性司法介入才具备正当性与必要性。

　　“可诉性”基本要素递进审查的规则构建

　　紧紧扭住“可诉性”，要求办案人员打破静态思维，结合立案、制发检察建议和起诉三个不同阶段的程序功能，对公益损害事实、法律明确授权、适格诉讼主体、违法行为等基本要素进行动态充实与递进式审查。

　　一是立案阶段的宽缓准入与风险预警规则。立案程序旨在开启调查，及时阻断公益损害蔓延。该阶段对“可诉性”基本要素的审查应保持适度弹性与宽缓性，坚决打破“立案即定案”的思维定式。在证明标准与损害认定上，立案阶段应适用初步证明标准。只要有初步证据表明公共利益受损且负有监管职责的行政机关可能违法或怠于履职，即可立案。同时，应将审查视角前置，把重大风险纳入立案范畴。评估重大风险时，应围绕风险发生可能性、侵害紧迫性、后果严重性与不可逆性等维度综合考量，为预防性司法提供规则支撑。要重点初步厘清案件线索的领域归属。当受侵害公共利益涉及多个交叉领域时，应确立保护优先原则，按最有利于维护公共利益的领域确定立案。需要特别注意的是，立案初期允许被监督主体确定具有初步性，只需初步研判行政机关与受损公益之间存在法定监管交集即可。对于突发重大事件或成因复杂的历史遗留问题，若公共利益受到严重侵害且暂时难以确定具体监管机关的，可“以事立案”，先针对违法事件本身展开调查，再厘清监管机关。

　　二是制发检察建议阶段的实质查明与权责穿透规则。案件进入制发检察建议阶段，审查重心必须实现实质性跃升，全面查清公益损害事实，充分运用勘验、检测、鉴定等手段，精准查明损害的类型、范围与程度。在此基础上，必须实质审查并锁定公益损害后果或重大风险与行政违法行为之间的关联性，证明行政机关的监管缺位与公益受损之间存在实质上的对应与牵连关系。制发检察建议前，必须穿透行政管理表象。一方面，依据法律法规规章并参考行政机关“三定”方案、权力清单等，精准识别委托执法、相对集中行政处罚权等情况下的权责归属；另一方面，面对多头监管难题，应实质剖析各行政机关的具体监管手段与履职能力，科学厘清主责与次责、牵头与配合部门的履职顺位，确保检察建议“发得准、立得住”。在此阶段，对行政违法的审查贯彻实质履职审查标准，不能仅看行政机关是否作出了形式上的监管动作，如口头约谈或单纯下发整改通知，而应审查其是否全面运用并穷尽了法定的递进性监管手段。若行政机关仅“一罚了之”“一移了之”而未推动公益修复，仍应认定为未依法全面履行职责。

　　三是起诉阶段的持续状态确认与刚性兜底规则。检察建议整改期满后，审查标的发生根本转移，以“经督促后行政机关仍未依法履职，公益仍处于受侵害状态”为起诉底线。起诉的根本前提，并非行政机关“曾经”违法或公益“曾经”受损，而是经过督促整改后，行政纠错机制失效，导致公益损害持续存在。这种对损害持续性的刚性审查，既尊重了行政自纠优先，又为避免公益救济陷入僵局提供了刚性兜底。走向诉讼环节，审查视角必须严格对标诉讼法意义上的适格被告。办案人员不能机械地将制发过检察建议的所有单位一并列为被告，而需开展诉讼责任动态评估，排除整改期满后已依法穷尽行政手段的机关，精准指向“敷衍整改”“纸面履职”且其持续不作为与公益未修复存在直接关联的主体。若行政机关在提起诉讼后或开庭前重新立案查处、整改到位，公益保护目的已经实现，确有必要的，检察机关可及时变更诉讼请求为“确认被告此前未依法履行监管职责的行为违法”，通过判决确认违法，发挥“以诉的确认促进依法行政”的示范导向作用。

　　监管职责与正当阻却事由的实质认定

　　在“可诉性”基本要素的递进审查中，准确判定行政机关是否依法履行职责，是决定案件是否具备“可诉性”的关键枢纽。实践中必须厘清权力边界，防止忽视客观行政规律。

　　一是监管职责的界定。进入行政公益诉讼监督视野的行政职责，必须是以“行政主体—被监管对象”之间的管理关系为前提的外部监管职责。该职责具备指向性、主动性、公权强制性与履行独立性四大特征。行政机关未履行下达行政处罚、责令停止违法行为等直接对外的监管行为，属于未履行监管性职责。而诸如行政机关未向检察机关书面回复、未对本单位不履职人员给予内部行政处分等行为，因不具备直接对外监管属性，不应直接认定为公益诉讼意义上的不依法履职。行政机关对涉嫌违法的行为享有立案初查裁量权，但裁量权行使应当具备实质正当理由，不可借裁量回避监管义务。当涉嫌违法的客观事实已显现、具备初步线索且公共利益面临损害风险时，行政机关应当依法开展核查处置。若行政机关仅以“形式上属于免费体验”“现场未抓到现行”等简单理由，未经必要调查即作出不予立案决定，或仅进行口头告诫而未采取递进性处罚措施的，属于裁量权行使明显不当、怠于履行监管职责，具备“可诉性”。

　　二是正当阻却与延期事由的客观考量。评价行政机关是否履职，必须尊重行政执法的客观规律，区分故意拖延、敷衍应付与客观原因阻却。存在下列正当事由的，不宜径行认定为未依法履职。在制发检察建议阶段，行政机关收到检察建议后已积极启动调查程序，但因季节气候限制，如冬季无法开展生态修复施工、工程周期长等客观原因未能结案的，行政机关提交切实可行的整改方案申请延后完成整改的，检察机关可以视情中止审查、弹性把握整改评价节点。另外，对存在涉案相对人逃匿、涉案标的物被司法查封、正在进行刑事侦查或生态环境损害赔偿磋商等正当阻却事由，导致行政执法暂时中断的情形，只要行政机关已依法穷尽现阶段可采取的法定措施，不应认定为违法不作为。

　　（作者为国家检察官学院浙江分院院长）