11月6日，十四届全国人大常委会第二十五次会议表决通过了检察公益诉讼法。检察公益诉讼法有哪些重点和亮点，立法将如何推动检察公益诉讼更好地保护国家利益和社会公共利益？最高人民检察院副检察长张雪樵做客检察日报社正义会客厅，对检察公益诉讼法进行了权威解读。

　　习近平法治思想在公益保护领域

　　原创性成果的法制化

　　主持人：检察公益诉讼制度从党的十八届四中全会部署“探索建立”到如今以专门立法形式确立，将习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果法制化，您觉得这种原创性在这部法律的立法条文设计当中有哪些具体的体现？

　　张雪樵：检察公益诉讼法作为习近平法治思想在公益保护领域原创性成果的法制化，我的理解首先是指整个检察公益诉讼制度的原创性贡献。习近平总书记在党的十八届四中全会首次部署探索由人民检察院以法律监督机关的定位来提起行政公益诉讼，督促行政机关主动纠正行政违法行为，依法履行职责来保护公共利益，推动法治政府建设。这个制度是原创性的，不仅符合我们国家人民代表大会这个政体产生的“一府一委两院”的国家机构组织体系也彰显了我们国家政治体制的优势。这项制度是中国首创，纵观欧陆法系、英美法系，乃至俄罗斯、巴西检察机关提起行政公益诉讼，他们都没有体系化制度设计和规模化实践。

　　公益保护是世界性难题，称“公地悲剧”。中国的检察公益诉讼制度能不能破题？能不能实现立法的预期目的？这决定着这项制度的价值所在。行政公益诉讼是检察机关起诉行政机关，不同于“民告官”的行政诉讼，也不同于“民告民”的民事诉讼，法庭坐在两面的检察机关和行政机关，都是党领导下的国家机关，都是公共利益的代表，没有根本的利益冲突。而且行政机关在我们国家的地位，是作为国家治理和社会管理的主导性主体。我们说全面依法治国的主体工程是法治政府建设，应该来量身定做与此相适应的检察公益诉讼程序制度，就是如何把握好行政权与检察权之间的关系。

　　十来年，我们在实践当中已经形成三点特色：第一是检察公益诉讼作为公益之诉，必须尊重行政机关的主导权，必须尊重行政机关的主导地位。监督不是居高临下，更不是“零和博弈”，而是应该寓监督于支持，合力来防止公益损害；第二，检察公益诉讼作为督促之诉，应当充分尊重行政机关的执法裁量权，把“督促依法履职”作为提交法庭审理案件的核心诉讼请求，来确保监督而不替代行政执法，约束而不是束缚住行政机关；第三，检察公益诉讼作为协同之诉，应当赋予行政机关对诉讼程序的阻却权，检察机关从立案开始到最后法庭作出裁判之前，整个公益诉讼的全过程、全环节，只要行政机关主动整改，就可以按下程序的暂停键或者中止键。

　　这些具有特色的制度设计经过实践检验，已经落地生根，并且已经成为支撑公益司法保护“中国方案”的程序逻辑。在这次检察公益诉讼立法中贯穿到总则、管辖、审前程序、审判、执行等所有的章节条文中。之所以形成共识，正是因为我们在实践中学思笃行习近平法治思想“十二个坚持”的核心要义，坚持了当代马克思主义法治理论，包括列宁国家监督理论与中国法治建设实际相结合，与中华优秀传统文化相结合。这也就是检察公益诉讼法作为习近平法治思想在公益保护领域原创性成果法制化的内核所在。

　　检察公益诉讼制度

　　具有鲜明中国特色

　　主持人：您刚才提到行政公益诉讼是检察公益诉讼制度的原创性标志，我们可以把它理解为实际上是针对我国国情的一种量身定制的制度设计。除了这一点，检察公益诉讼法在哪些方面还展现了公益司法保护的“中国方案”？

　　张雪樵：检察公益诉讼包括行政公益诉讼和民事公益诉讼，都是作为国家治理体系和治理能力现代化的制度安排而发挥着促进法治建设的作用。与域外检察机关提起公益诉讼制度相比较，我们的检察公益诉讼制度有三个鲜明的中国特色：

　　第一个中国特色就是检察公益诉讼办案的法定领域与国外检察机关提起民事公益诉讼的领域集中在生态环境相比较，他们的领域比较单一，我们的检察公益诉讼领域在不到十年的时间内，一部生态环境法典、两部诉讼法，还有二十三部单行法规定了检察公益诉讼的法定领域达到了15项，出现了罕见的检察公益诉讼“立法现象”。这次检察公益诉讼法在原有法定领域的基础上经过整合又扩展到19项，彰显了检察公益诉讼的人民立场，在更多领域“满足人民群众对美好生活的向往”这一立法宗旨得到进一步弘扬。

　　第二个中国特色是检察公益诉讼法专门规定了审前程序。一般来说传统诉讼是从法院受理案件开始，但我们的检察公益诉讼法专门对检察机关在起诉之前开展调查取证进行了授权规定，填补了立法空白，有效地解决了检察机关“法无授权不可为”的调查之难。检察公益诉讼法在“提起诉讼”这一节，专门就检察机关在提起诉讼之前要与行政机关就公益损害和行政违法的纠正等进行沟通，在起诉之前还要制发检察建议等审前程序作了规定并加以完善。在审前阶段能够通过检察机关的督促，使行政机关及时保护公共利益，在审前实现公益保护的最佳状态，这有利于以司法公正高效来保障国家治理体系和治理能力现代化，也契合了“以和为贵”“天下无讼”的中华优秀传统文化。

　　第三是将检察机关法律监督地位贯穿于程序设计。除了授权检察机关开展调查、提起诉讼、对法院的公益诉讼执行活动进行法律监督，还专门规定了检察机关以抗诉的方式来启动第二审程序。为什么这么规定？因为检察机关是法律监督机关，宪法规定上级人民检察院领导下级人民检察院这一个制度设计，就是检察机关以抗诉的方式启动二审，并且由第二审人民法院的同级检察院派员出席法庭。这个程序设计有利于检察公益诉讼能够融入到同级党委监督、人大监督、监委监督、司法监督的社会主义法治监督体系中，有利于破解不敢监督、不善监督的困境，凝聚公益保护司法合力。

　　主动接受监督，恪守履职边界

　　主持人：我们看到检察公益诉讼法一方面是对检察机关进行了充分授权，但是同时部分条款对检察公益诉讼进行监督作了规定，您觉得这样的规定是否有必要？我们怎么来理解好实施好这些规定？

　　张雪樵：检察公益诉讼法属于公法范畴，授权公权力同时对公权力进行约束，防止权力滥用，这是检察公益诉讼法的立法目的之一，也是检察公益诉讼法应有之义。检察机关能不能用好国家和人民赋予的公益诉讼职权，决定着这项制度能否行稳致远，能否健康发展。检察公益诉讼法的条文中，对检察机关履行公益诉讼职权进行监督有三方面内容：

　　第一是规定了对检察机关进行监督的主体。既有权力机构，包括各级人民代表大会及其常委会，人民群众也有监督权，包括参与公共利益保护的单位和个人，依法监督公益诉讼案件的办理。

　　第二，从诉讼关系的维度授权行政机关和审判机关对检察机关的公益诉讼进行程序制约。比如新法规定检察机关在制发检察建议之前应该与行政机关就行政违法行为和公益损害问题的整改进行沟通。

　　第三，在对检察机关进行授权规定的同时，又明确检察机关的履职边界，或者禁止性条款。比如规定检察机关办理公益诉讼不得干预和替代行政机关依法履职，不得侵害法人或者非法人组织、自然人的合法权利，不得限制、妨碍自然人、法人或者非法人组织依法行使权利。在进行调查取证时不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结等强制措施。

　　打铁需要自身硬。检察机关办理公益诉讼首先要端正理念、摆正位置，主动接受监督，除了接受人大监督、监委监督、民主监督之外，我们还要强化权力的规范行使，恪守履职边界。只有动机纯粹，“益心为公”，才能保持强大的公信力足以督促公权力机关攻坚克难；只有规范办案、程序合法，才能实现公益保护的价值追求。要以公开促公正。新法规定听证是检察机关调查取证的一种手段或者方式，但同时规定行政机关、其他组织或者个人也可以申请检察机关听证。办理公益诉讼有可能影响其他当事人的正当权利，十分有必要给予诉讼参与人或者利益相关主体救济渠道，既要秉持公益保护优先的原则，解决公益损害问题，但同时也要坚持“风可进，雨可进，国王不可进”的私益保护法治精神。

　　为行政公益诉讼办案机制管辖规则

　　保留更大实践和发展空间

　　主持人：检察公益诉讼法在第二章规定了“管辖”，可见管辖问题的重要性。那究竟谁来管？条文规定的是公益诉讼案件由行政机关所在地或者侵权行为地或者是行为人住所地人民检察院办理，又规定基层人民法院管辖同级人民检察院提起的第一审案件，那是不是就意味着市（州、盟）级以上的检察机关一般就不办理第一审案件了？

　　张雪樵：首先要明确行政机关所在地的人民检察院是与行政机关的组织体系相对应的。四级检察机关都可以办理第一审的公益诉讼案件，包括审前阶段的公益诉讼案件。为什么检察公益诉讼法没有像民事诉讼法和行政诉讼法对于四级检察院办理案件在疑难、复杂、重大的程度上，或者案件类型上作一个权限的划分，绝不是因为上级检察机关不需要办案或者无案可办，恰恰相反，上级检察机关是公益诉讼的极其重要的办案资源和办案力量，具有不可替代的重要价值。

　　近几年最高人民检察院领衔相关下级检察院办理的流域治理系列公益诉讼案件，如横跨三省五县的万峰湖专案、流域覆盖四省八市34县（市、区）的南四湖专案、还有涉及3500条通航干支流的长江船舶污染公益诉讼专案、横跨七省区的珠江水环境治理公益诉讼专案，一般都是在一到两年时间内解决一个大流域的公益保护问题，打造了破解流域治理这一世界性难题的“中国经验”，被联合国环境规划署作为示范性案例向全球推广。这就是行政公益诉讼独有的系统治理功能。因为行政公益诉讼往往聚焦行政不作为，而存在不作为情形的行政主体往往是多元的，既可能是横向并列的同级部门，也可能是上下级对应的机关，他们之间的关系错综复杂，如果仅由一家检察院来启动行政公益诉讼程序，往往难以奏效，所以十分有必要由上级人民检察院依托一体化的工作机制和上下级检察机关的领导体制，通过审前程序与提起诉讼相组合，民事公益诉讼和行政公益诉讼相组合等多元化的办案方式来推动系统治理。

　　正因为管辖制度在诉讼法中居于基础性地位，所以检察公益诉讼法没有对四级检察机关在办案类型、权限上进行区分，目的是为了行政公益诉讼的办案机制、管辖规则保留更大的探索实践和发展空间，充分释放行政公益诉讼制度在纠正行政违法、根治顽瘴痼疾，实现国家治理现代化方面的制度张力。

　　以检察公益诉讼法颁布实施为契机

　　发展完善公益诉讼制度

　　主持人：我们常常说法律的生命在于实施。站在检察履职实践的角度，怎么把法律赋予的职权真正转化为守护公共利益的效能，高质效办好每一个公益诉讼案件呢？

　　张雪樵：如果说检察公益诉讼法填补了全球范围内的立法空白，是一次重要的法制事件，那么检察公益诉讼法的实施则是一个宏远的新征程。新形势下，怎样以检察公益诉讼法的颁布实施为契机发展完善公益诉讼制度是当前公益诉讼检察履职面临的重大现实课题，更是必须要完成好的政治任务、法治任务。我想至少应当重点从三个方面来发力：

　　第一是要提高政治站位，以习近平党建思想、习近平法治思想为遵循，融入到党和国家的工作大局。深刻把握习近平法治思想在公益保护领域原创性成果的价值内核，坚持高质效办好每一个公益诉讼案件的基本价值追求，把这一项制度价值转化为推动全面依法治国和中国式现代化进程的前进力量。

　　第二是坚持群众观念深耕协同之诉。公益保护为了群众，也必须依靠群众。首先要最大限度释放行政机关的治理效能。检察公益诉讼绝不是检察机关一家包打天下，要牢牢把握好行政机关是优先顺位的公共利益代表，以问题为导向，以行政机关的履职阻力作为办案的“牛鼻子”。制度向善而生，实践则向难而进。要调动好基层检察院开展民事公益诉讼的生力军作用。检察公益诉讼法专门对基层人民检察院办理民事公益诉讼第一审案件作了规定，所以要重点加强在保护公民个人信息安全、保护劳动者权益等领域的民事公益诉讼办案力度。要落实好检察公益诉讼法关于鼓励单位和个人参与公益诉讼办案的法律规定，加快发展“益心为公”志愿者队伍，完善线上举报、专业问题咨询、参与检察听证、跟踪公益保护办案实效等检察公益诉讼志愿者云平台的程序，按照法定领域建设好专家型志愿者队伍，提升检察公益诉讼的专业化水平，将这一支社会监督力量转化为公益保护的同盟军。

　　第三是完善检察公益诉讼制度体系。良法善治，规则为基。检察公益诉讼法六章五十多条，对诉讼程序和审前阶段作出原则性、基础性、程序性的规定，还需要在配套制度方面做好废、改、立工作，加快《人民检察院公益诉讼办案规则》修订，对新增法定领域要出台办案指引，构建好立案标准、履职标准和结案标准等案件质量标准体系。与最高人民法院联合出台检察公益诉讼法适用的司法解释，统一司法尺度。

　　检察公益诉讼法的颁布是习近平法治思想的真理力量为全世界贡献了一项新的法律制度和治国理政的东方智慧。我们深信以习近平法治思想为“魂”，以检察公益诉讼法的实施为载体，以中国式现代化建设为路径，检察公益诉讼制度一定能成为全世界范围内新时代司法文明的“东方之珠”。

　　来源：检察日报（正义＋）客户端

　　特邀出镜主持：劳春燕

　　策划：郭奥凝 闫晶晶

　　文字：全媒体记者 闫晶晶

　　视频：田昊 郭奥凝 杨睿涵 路纪臣 韩云峰 李泽 叶莹

　　海报：察画汇创意社 王翊乔

　　摄影：全媒体记者 闫昭

　　监制：检察日报社正视工作室

　　审核：田昊