贾济东

在全面深化改革与全面推进依法治国的时代背景下，法治化营商环境的构建是推动我国经济高质量发展的重要保障。2025年3月，最高人民检察院专门召开会议，对全国检察机关开展违规异地执法和趋利性执法司法专项监督进行部署。今年的最高检工作报告指出，加强涉企执法司法监督，促进营造法治化营商环境。最高检发布的《刑事检察工作白皮书（2025）》中指出，强化检察监督维护执法司法公正，加强刑事立案和侦查活动监督。今年以来，全国检察机关持续深化违规异地执法和趋利性执法司法专项监督。在此背景下，检察机关应进一步推动侦查监督事项的规范化办理，以提升监督质效，实现对侦查权滥用现象的有效制衡。

违规异地执法和趋利性执法司法的特征

近年来，违规异地执法和趋利性执法司法问题在实践中日益突出，考察实践中的相关案例，可以发现违规异地执法和趋利性执法司法主要呈现以下三个特征：

其一，滥用侦查管辖权。信息化时代，为应对网络犯罪的无边界特性，现行法律规则设置了多个可供执法机关选择的管辖连接点。虽然其初衷在于保障执法机关有效开展执法活动，但在实践中却为违规异地执法和趋利性执法司法提供了一定操作空间。侦查机关对侦查管辖规定采取“灵活”或“形式化”解释的方式，依据极其微弱或次要的连接点将异地企业及涉企人员纳入管辖范围。

其二，对人强制措施的适用工具化。主要表现为将刑事拘留、逮捕等对人的强制措施作为迫使企业及相关人员“破财消灾”的手段。实践中存在将对人强制措施的适用与缴纳高额“保证金”“退赔款”挂钩的乱象。

其三，对物强制措施的适用扩大化。主要表现为超权限、超范围、超数额、超时限适用查封、扣押、冻结（下称“查扣冻”）措施，且未严格区分违法所得与合法财产、企业财产与个人财产、涉案人员财产与案外人财产。如，最高检发布的“扎实开展违规异地执法和趋利性执法司法专项监督”典型案例中的某企业被异地线上冻结资金监督案，A省某物流公司与B省两家公司分别合作成立甲公司与乙公司，由该物流公司派驻总经理负责运营。某省侦查机关在办理甲、乙公司涉嫌虚开增值税专用发票案时，在未查明涉案资金数额与关联账户资金性质的情况下，仅因账户间存在资金往来，即对物流公司及其5家关联公司的17个账户采取全额冻结措施，涉案金额高达8000余万元，严重影响了企业正常的生产经营。

违规异地执法和趋利性执法司法的监督重点

针对前述违规异地执法和趋利性执法司法的特征，检察机关应聚焦以下三个维度，明确侦查监督开展的重点领域。

第一，侦查管辖权行使领域。检察机关应重点审查侦查管辖权的行使与案件之间是否存在真实、紧密的联系。审查事项主要包括：侦查机关据以立案的“犯罪地”等管辖连接点是否真实有效，是否存在通过小额甚至虚设的线索人为制造管辖连接点的情形；当案件中存在多个有管辖权的主体时，侦查机关是否存在舍近求远、避重就轻等争抢管辖的嫌疑，是否违反由主要犯罪地管辖的原则。

第二，对人强制措施适用领域。检察机关应重点审查羁押措施是否确有必要，警惕人身强制措施与“退赃退赔”之间的异常关联。审查事项主要包括：采取羁押措施是否确实存在行为人可能实施新的犯罪、毁灭伪造证据或逃跑等法定必要情形；是否存在将刑事拘留、逮捕作为施加压力、逼迫行为人认罪认罚或达成民事和解工具的情形；是否存在将变更强制措施与缴纳高额“保证金”“退赔款”等挂钩的情形。

第三，对物强制措施适用领域。检察机关应重点审查侦查机关办案时是否严格区分违法所得与合法财产、企业财产与个人财产、涉案人员财产与案外人财产，并对侦查机关超权限、超范围、超数额、超时限适用对物强制措施的情形予以及时纠正。审查事项主要包括：侦查机关“查扣冻”的财产范围与价值是否与涉嫌犯罪的数额、情节明显不成比例；是否存在无视企业生产经营的正常需求，违规冻结其银行账户、扣押生产设备而致使企业陷入停摆等情形；是否存在违法处置涉案财物，如在权属存在争议或法院未判决的情况下违规划转的情形。

深化违规异地执法和趋利性执法司法监督的路径

在明确侦查监督重点领域的基础上，检察机关应在跨区域涉企案件中，进一步推动侦查监督事项的规范化办理，从而提升监督效能，实现对违规异地执法和趋利性执法司法的有效治理。

第一，侦查管辖权滥用的监督路径。应把好案件入口关，构建案件管辖“双审查”与信息通报机制。在内部机制上，建立案件管理部门与刑事检察业务部门管辖“双审核”机制。所有立案监督案件以及提请批准逮捕的跨区域涉企案件，须经过案件管理部门与刑事检察业务部门的双重审核，对侦查机关的管辖依据明显牵强、薄弱的案件，检察机关应依法提出监督意见或作出不批准逮捕的决定。在外部协作上，探索构建跨区域涉企案件信息通报与协商机制，通过颁布规范性文件的方式，要求侦查机关在跨区域涉企案件的办理过程中向企业所在地的检察机关通报案件基本情况，以发挥早期预警与协商制约的作用。

第二，对人强制措施滥用的监督路径。2021年，最高检与公安部联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，明确提出设立侦查监督与协作配合办公室，以实现公安执法监督与检察监督的有效衔接。为打破信息壁垒、消除监督盲区，应充分运用侦查监督与协作配合办公室等机制化平台，推动侦查机关与检察机关开展高质效的信息共享，对被羁押涉企人员开展羁押必要性实质性审查。对于存在明显争议以及具有逐利嫌疑的案件，检察机关应通过立案、调查、听证等方式规范化开展监督，形成说理充分的监督法律文书。此外，对指定居所监视居住的决定和执行跟进监督机制的有效完善也是推动侦查机关规范化适用对人强制措施的重要路径。

第三，对物强制措施滥用的监督路径。检察机关应聚焦涉案财物处置的全流程，积极构建贯穿事前、事中、事后的常态化监督体系。在适用“查扣冻”措施的事前环节，可以探索推动建立事前备案审查与听证等制度，从源头上规范对物强制措施的适用；在适用“查扣冻”措施的事中环节，强化与侦查机关的联系沟通，针对办案过程中企业公私账户混用、财产混同等突出问题，依法严格厘清涉案财产与合法财产的界限，坚决防止因不当适用“查扣冻”措施影响企业正常生产经营；在适用“查扣冻”措施的事后环节，对已作出终止侦查、撤销案件等结论的涉企案件，强化后续跟踪监督，确保涉案财物依法及时处置返还。设区的市级检察机关也可以统筹组织开展涉案财物处置异地评查与交叉评查，通过跨区域监督的方式破解属地监督弱化、外部干扰等难题，切实提升监督质效与司法公信力。

第四，明晰侦查监督制度化、机制化的深化路径，以数字赋能助推侦查监督提质增效。一是探索建立责任豁免制度破解自我纠错难题，加强案件后端评查工作。一方面，建立健全科学的司法责任认定与豁免规则，明确规定对于在办案时已履行审慎注意义务，但因案件事实认定与法律适用存在分歧、证据发生变化等非故意或重大过失原因，导致批捕后案件无法起诉的，经规范的评查程序确认，依法免除承办检察官的责任，以消除其心理顾虑，营造敢于监督、善于监督、实事求是的侦查监督工作氛围；另一方面，对于已经批准逮捕和提起公诉的跨区域涉企案件，应由各省级检察机关牵头组织异地交叉评查或上级提级评查，由与案件无利害关系的第三方或上级检察机关对跨区域涉企案件中管辖、证据、强制措施适用等事项进行独立、客观审查，确保侦查监督的有效性。二是积极推动构建侦查机关、检察机关、审判机关、财政部门等多元主体参与的涉案财物一体化监督管理平台，通过数字化手段，对罚没款项从查扣到上缴国库的全流程进行记录与监控，以压缩权力寻租空间，有效斩断违规异地执法和趋利性执法司法的利益链条。三是强化数字赋能，拓展大数据法律监督的深度与广度。依托数字检察战略，深化法治信息化工程建设成果，按照“一网运行、一网统管、一网通办、一网赋能、一网运维”目标，积极研发与应用跨区域涉企案件异常侦查活动监测模型，通过设定“办理跨区域涉企案件频率过高”“查封、扣押、冻结的资产规模与涉案标的相比长期畸高”等规则，从海量的案件信息中挖掘、识别可疑线索，推动实现侦查监督从“个案被动受理”向“类案主动挖掘”转变。

［作者单位：北京师范大学法学院。本文系最高人民检察院检察理论研究课题“侦查监督事项规范化办理机制研究”（编号GJ2020C11）的系列成果之一］