陈卫东　　

　　近期，最高人民检察院印发《人民检察院全流程案件管理工作规定》（下称《规定》）。这是最高检在全国层面首次针对“三个管理”中的案件管理出台的综合性文件，也是第一次将“四大检察”的案件受理、办理、办结、归档全流程纳入统一管理的规范性文件。

　　三大诉讼法已经规定了办案程序，检察机关为什么还要出台一套内部的全流程案件管理制度？这套制度管什么，管到什么程度？诉讼程序由法律规定，办案流程依办案规律展开。办案流程是依据办案规律对法定诉讼程序的进一步分解与组合。构建能够保障高质效办案的全流程案件管理体系，应当遵循三大规律。

　　遵循司法规律，夯实全流程案件管理的法治根基

　　厘清司法管理与检察管理的概念边界。从宏观视角来看，司法办案运行中涉及的刑事诉讼法等诉讼程序以及相关组织法等，本身就是对司法机关与司法行为权责边界的规范管理。它通过明确侦查机关、检察机关、审判机关等诉讼参与部门在案件办理中的流程、权责与方法等，管控并保障诉讼活动顺利推进。这种管理承载了权力配置、国家意志等多重内涵，可视为各司法机关开展自我管理的“基础法”。所有司法机关设计内部办案流程都应充分考量诉讼程序各环节设定的原则、目的与标准。

　　具体到检察管理，是指检察机关在法律配置的权力与规则框架下，以追求更优的办案质量、效率与效果为目标，通过优化调配各类资源、细化工作流程、调整岗位权责，最终实现法律赋予的职责与目标的活动。检察管理是一种相对灵活且具备自主空间的管理方式。检察业务全流程管理的设计是对各类诉讼程序法的回应。在设计全流程管理体系时，必须充分契合刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法以及正处于立法阶段的检察公益诉讼法等法律的设计原则与核心要点，避免自身管理机制中出现违背法律精神与原则的流程规定。除此之外，还要充分兼顾“四大检察”之间、各类业务条线之间的工作衔接，例如行刑反向衔接、刑事附带民事诉讼程序衔接、控告申诉与业务部门的工作衔接等。这些都需要检察机关将自身业务流程设计清晰，保障法律赋予的各类权责得到充分履行。

　　《规定》除明确办案流程规范外，还明确了各流程参与主体不同角色的权责，以及与案件质量评查、检务督察的衔接流程。这一设计恰好契合了检察管理需要兼顾流程规范与监督闭环的要求：角色权责的清晰划分，能够让每个流程节点的责任落到实处，避免出现权责模糊、推诿缺位的问题；打通了流程规范和事后监督的路径，让全流程案件管理不仅能对办案过程进行规范引导，也能对出现的问题及时发现、及时纠偏，形成从流程运行到监督纠错的完整管理链条，进一步夯实全流程案件管理对检察履职的支撑作用。

　　把握管理规律，优化全流程案件管理的运行机制

　　法律条款的设置需要保持稳定，要兼顾未来多年的社会变化与发展。但管理不同，管理追求实时动态调整，以适应当前快速变化的社会环境，回应社会公众的期待与诉求。尤其对作为法律监督机关的检察机关而言，其已经不再满足于只依照程序办好案件，更强调推动检察工作高质量发展。这就对检察机关的管理提出了更高要求：需要检察机关对社会和公众急难愁盼问题保持高感知度，充分掌握外部的法治问题与需求，动态调整自身的履职结构、人力资源分配、工作目标设置等内容。在设计全流程案件管理体系时，也应充分考虑动态性与灵活性的特点，让流程管理推动检察机关发展成为更有活力、更具主动性的组织。全流程案件管理体系的设计与优化应当成为一项常态化工作。办案流程相较于诉讼程序更贴近一线实务，面对动态发展的环境，部分既有的机制在运行一段时间后，可能反而会成为业务开展的阻碍，甚至造成管理空转。因此，应充分运用检察业务数据，对办案过程进行实时跟进与观察，及时调整优化全流程管理机制，活用数据信息，以最合理的流程机制保障组织的规范与活力。

　　此外，并非流程越细致、规则越繁复就越好，要始终在管理资源投入与实际办案质效之间寻求平衡。若过度强调管理与控制，过度强调刚性化流程约束，可能会削弱组织内部的创新活力与灵活应变能力，导致忽视个案特殊性而机械执行。司法办案本身具有鲜明的个案差异化特征，每一个案件都可能涉及独特的事实背景、证据链条及法律适用问题，因此需要办案人员依据具体情境灵活处理，要善于合理运用程序工具，确保司法公正与效率的统一。当然，这种灵活处理或善用程序的根本目的，必须严格限定于法律框架内，本着维护公众合法权益和公共利益的目的，否则将偏离程序设计的初衷。

　　管理是一门科学，是研究管理活动及其客观规律的学问。管理学历经长久积淀，已形成了一套较为科学的方法论，在诸多领域得到了体系化适用，形成了相关专业学科。管理学回答的不是“某件事该怎么做”，而是如何依托组织将有限的资源转化为组织目标的实现。检察机关全流程案件管理的设置需要把握管理规律，深入研究管理科学，服务于检察机关各项工作目标的落实。

　　契合实践规律，提升全流程案件管理的适配效能

　　当前，全国各级检察机关案管部门人员配置参差不齐，因此，在开展工作流程管理时，应充分考虑检察机关的能力差异，针对不同层级、不同规模的检察院，差异化设置工作职责与流程，不能要求四级检察机关案管权责完全一致。管理学研究发现，当一个岗位承担多项任务时，工作人员会优先选择激励强度高或可量化的任务。放眼到案管业务中，对管理决策有关键支撑作用的宏观数据分析与运用这类工作，往往难以量化，却能切实有效地丰富院领导、部门负责人的决策依据；而个案的流程监控、评查等工作，不仅容易量化，还有明确的操作规范，这就导致各级检察机关大多将工作重心放在后者。

　　就此，应差异化设计案管部门的权责与工作流程。最高检和省级院，一方面，应当将更多精力侧重在宏观数据的运用与分析上，通过宏观数据自上而下剖析当前检察机关的业务运行情况、案件态势变化以及办案过程中存在的问题，从宏观层面实时掌握下级院的工作开展情况，对下级院的整体履职能力进行评价并开展调度指挥。另一方面，应当借助现代化管理手段，针对下级院流程管理中的共性问题建立各类大数据法律监督模型，向下赋能。据了解，各地检察机关已下发“长期未结专题”“嫌疑人重复受理专题”“不捕后未移诉专题”“办案时长专题”等多个大数据法律监督模型，通过大数据建模的方式，帮助四级检察机关自动发现、掌握各项业务存在的程序问题。各省级院也应积极探索这类方法，履行好对全省工作统筹管理的职责。具体的个案管理，则应主要交由市级院和基层院负责。基层院集中精力做好个案管理，市级院在省级院和基层院之间发挥承上启下的作用，同时兼顾宏观管理和个案管理两项职责。总的来说，层级越低，越要把眼前的案子管好；层级越高，越要抬起头来看全局、看趋势。

　　当前，管理学已在诸多领域形成专门研究方向，细分出企业管理、行政管理等应用领域。如今，各行业的流程管理体系设计，已逐渐形成以信息技术为核心支撑的新型管理模式。随着司法机关数字化建设的不断深入，检察机关的全国检察业务应用系统、法院的“一张网”，已经成为检察机关、法院各类办案流程管理规定的数字化、可视化载体。相信在不久的将来，这种依托数字化形态的信息承载与传递方式，会逐步改变以纸质文字为信息载体的各类诉讼程序条款设计，推动诉讼程序与司法机关办案流程实现无缝衔接，最终助力我国走出一条具有中国特色的司法道路。

　　（作者为中国人民大学一级教授、最高人民检察院检察案件管理研究基地主任）