从欧洲煤钢共同体到欧盟的发展路径是欧洲一体化的重要形式，但鉴于领域不同、国家让渡主权的意愿相异，欧洲一体化呈现多样化、差异化的特点，具有不同的组织形式和机制。这些组织形式和机制与欧盟有着密不可分的联系，造成不同程度上的认知困惑。现择其要者予以介绍分析。

欧洲委员会

　　二战后欧洲的混乱局面，为以自愿合作方式逐步实现欧洲一体化提供了契机。1949年，英国、法国、意大利等10个国家签署《欧洲委员会规约》，欧洲委员会（Council of Europe，CoE）正式成立。1953年，欧洲委员会主持制定的《欧洲人权公约》生效，二者相互绑定，互为前提。1959年，欧洲人权法院设立，成为《欧洲人权公约》的执行机构，各成员国就遵守公约条款接受“欧洲层面”的监督。《欧洲人权公约》首次体现了欧洲一体化进程中的“超国家主义”。

　　欧洲委员会总部设在法国斯特拉斯堡，目前拥有46个成员国。其主要通过起草各类公约草案、制定相关法律标准、监督成员国遵守公约条款等方式，与成员国共同打击针对妇女、儿童等特定群体的暴力犯罪，打击腐败、洗钱、网络犯罪等重点犯罪，保障言论自由、隐私、个人数据等基本权利，应对环境、生物伦理、人工智能等带来的新型挑战。迄今为止，欧洲委员会主持制定了200余项国际协议。除《欧洲人权公约》外，在社会与经济合作方面有《欧洲社会宪章》《欧洲文化公约》，在科技发展方面有《人权与生物医学公约》《人工智能框架公约》，在司法方面有《欧洲引渡公约》《欧洲刑事司法协助公约》《被判刑人移管公约》以及《布达佩斯网络犯罪公约》《反腐败民法公约》《反腐败刑法公约》等多边法律文件，有效协调了成员国在相关方面的法律和政策。

　　欧盟27国均系欧洲委员会的成员国，欧盟与欧洲委员会秉承相同的核心价值观，在制定和适用欧盟法时，欧盟常以欧洲委员会制定的标准为基础，双方的合作涵盖面也极为广泛。欧盟的旗帜与盟歌采用了1955年为欧洲委员会创建的欧洲旗帜与歌曲。欧盟最高决策机构欧洲理事会（European Council）与欧洲委员会在名称上非常接近，常易引起混淆。但欧洲委员会与欧盟作为两个独立实体，实则具有明显不同。

　　首先，从宗旨和职能看，欧盟致力于追求从经济到政治的深度融合，欧洲委员会侧重于人权、民主和法治基准的制定与监督，代表了基于价值和理念共享的一体化路径。其次，从组织性质看，欧盟具有鲜明的“超国家”性质，欧盟机构制定的法律在成员国具有直接效力。欧洲委员会遵循政府间合作模式，不限制成员国主权，没有实际立法权，其框架下制定的各类公约草案不直接具有法律约束力，其效力依赖于各国的自愿签署与批准。再次，从活动领域看，欧盟须严格遵循欧盟条约的规定行使职能。欧洲委员会可以就所有涉及欧洲利益的政治、经济和社会事务进行讨论和处理。

　　作为欧洲一体化早期的制度探索，欧洲委员会为整个欧洲大陆奠定了人权与法治的共同基石，对欧洲乃至世界范围内的人权保障和法治发展产生了深远影响。

欧洲自由贸易联盟与欧洲经济区

　　为了促进未加入欧洲经济共同体的一些国家之间的自由贸易与经济一体化，英国、丹麦、挪威、葡萄牙、瑞典、瑞士、奥地利7国于1960年成立欧洲自由贸易联盟（European Free Trade Association，EFTA）。随着部分成员陆续加入欧盟，欧洲自由贸易联盟成员不断发生变化，目前包括瑞士、挪威、冰岛、列支敦士登4国。

　　为在无须加入欧盟的前提下进一步扩展单一市场，1994年，欧洲经济区（European Economic Area，EEA）正式成立，涵盖欧盟成员国及挪威、冰岛、列支敦士登。欧洲经济区成功将欧盟成员国与部分欧洲自由贸易联盟国家整合进同一个单一市场，商品、服务、人员及资本可自由流动，就竞争、消费者保护、环境等方面的横向政策予以协调，从而在经济领域实现高度一体化，并明确排除政治领域及部分经济领域（如共同农业和渔业政策、关税同盟、共同贸易政策、经济与货币联盟等）的一体化。

　　欧洲自由贸易联盟国家可以通过与欧盟签订特别协议，选择性加入欧盟共同政策。如冰岛、列支敦士登、挪威通过与欧盟签署特别协议加入申根区；挪威与欧盟签署特别协议，在司法内务和共同外交与安全政策方面加入欧盟机制。但总体而言，在欧洲经济区背景下的合作主要集中在经济领域。瑞士因遭公民投票否决未能加入欧洲经济区，但通过签订多项双边条约，获得进入单一市场的渠道。

　　与欧盟追求深度经济和政治融合的一体化不同，欧洲经济区通过高度发达的经济整合，让部分不愿或尚未准备好加入欧盟的国家也能参与欧洲单一市场，成为当今世界上最大的自由贸易区之一，体现了特定领域欧洲一体化的路径。

欧元区和欧洲稳定机制

　　自欧洲经济共同体成立以来，成员国一直希望确保经济政策的协调一致。《马斯特里赫特条约》为建立欧洲经济与货币联盟（Economic and Monetary Union，EMU）奠定了基础。经过多年努力，欧盟形成了在经济政策上进行协调、在货币政策上高度整合的非对称法律结构。各成员国保留财政主权，协调其经济政策以支持欧盟经济目标。部分成员国则用单一货币（欧元）取代本国货币，将货币政策领域的职责完全交给欧盟，欧盟在该领域享有专属权限，由此实现了更高程度的一体化。将欧元作为本国货币的成员国组成了欧元区（Eurozone）。1999年，欧元作为记账和转账货币启动。2002年，欧元纸币和硬币正式流通。此后欧元区逐步扩大，目前包含21个欧盟成员国。

　　是否加入欧元区，一方面取决于欧盟成员国意愿，另一方面取决于成员国能否满足一定条件。丹麦通过政治谈判，根据相关法律文件，选择不加入欧元区。瑞典、波兰、捷克、匈牙利、罗马尼亚由于未满足物价稳定、政府财政状况、汇率稳定及长期利率等标准，仍保留本国货币，有权自主制定和调整货币政策。

　　欧元区的建立是欧洲一体化进程中的关键里程碑，是从经济融合走向制度融合的关键支柱，其渐进式扩容进程和差异化安排也体现了一体化进程的复杂性与务实性。

　　在欧洲一体化过程中，除了在欧盟条约框架内寻求特定领域、特定成员国之间的深度合作外，欧洲国家也常基于实际需要，在欧盟框架外寻求新的问题解决路径。如2012年，欧元区成员国之间签署国际条约，建立欧洲稳定机制（European Stability Mechanism，ESM），以帮助陷入严重金融困境的欧元区成员国，向有需要的欧元区成员国提供贷款，协助银行进行资本重组。该机制的创立运行与欧盟机构无关，不具有任何“超国家”性质。其完全依据国际法，作为政府间组织运行，由欧元区各国财长组成的理事会作为最高决策机构，重大决议经特别多数表决通过。这种设计体现了欧洲一体化在触及国家财政主权这一核心利益时，采取了更为务实的政府间合作模式。

申根区

　　为增进互信，促进团结与和平，1985年，德国、法国、荷兰、比利时、卢森堡5国在卢森堡边境小镇申根签署了《关于逐步取消共同边界检查协定》（即《申根协定》），同意建立申根区（Schengen Area），在申根区内部不设边境控制，加强对外部共同边界的统一管控。1990年，5国签署实施该协定的公约，明确规定完全取消内部边境管制、实行统一签证政策、加强警务和司法合作等实质性内容，形成如今申根区的法律框架。1995年，包括西班牙、葡萄牙在内的7个参与国之间首次取消内部边境管控，申根区正式建立。此后，经《阿姆斯特丹条约》《里斯本条约》，申根合作相关内容被纳入欧盟法律框架，成为欧盟边境控制和人员流动政策的核心。

　　一个国家加入欧盟，所有申根规则即对其具有约束力。但加入欧盟并不意味着自动成为申根区成员，必须经申根评估机制的全面评估（包括外部边境管控、签证政策、警察合作、数据保护、申根信息系统接入等多个领域），在证明该国具备足够能力保护整个申根区的外部边界时，才能经欧盟理事会授权决定取消内部边境管制，全面融入申根区。同时，非欧盟国家也可能通过签署特别协议等方式成为申根区成员。

　　自1995年申根区建立后，其地理范围不断扩大，迄今已扩展至29个国家，包括25个欧盟成员国（爱尔兰和塞浦路斯尚未加入）和4个非欧盟成员国（瑞士、挪威、冰岛、列支敦士登）。

　　申根区的建立有效保障了人员的自由流动，是欧洲一体化最具标志性的成就之一，也是欧洲从经济融合走向社会融合的关键一步。申根区作为一个相对独立的边境开放区域，其成员范围与欧盟高度重合，但并不完全等同，这也是差异化欧洲一体化路径的重要体现。

　　此外，金融领域的银行业联盟（Banking Union）、安全与防务领域的永久结构性合作（PESCO）、司法领域的欧盟检察署（EPPO）等也是差异化欧洲一体化的代表性机制。

　　欧洲一体化的多样化路径、差异化进度，是欧洲国家在面临不同时期、不同领域的风险挑战时作出的现实选择。有些合作以欧盟条约框架为基础，有些则属于欧盟框架之外的政府间合作，其决策主体的身份、法律文件的属性、是否受欧盟法院的解释和审查、与相关欧盟法的衔接等问题常常引发认识和实践中的困惑，对此需认真分析研究。

　　（作者为最高人民检察院二级高级检察官，曾任中国驻欧盟使团参赞、法律顾问）