强化我国检察机关在引渡司法审查中的职能作用

作者：杨超，北京师范大学法学院暨刑事法律科学研究院副教授。

[关键词] 引渡 检察机关 司法审查 简易引渡 人权保障

[摘要] 检察机关作为我国刑事司法协助的法定机关，在统筹推进涉外法治建设、深度参与国际规则治理的背景下，其职能作用日益凸显。应聚焦检察机关在我国引渡程序中的角色定位，厘清检察机关参与引渡司法审查的职能定位与法律依据，系统探讨检察机关履行引渡司法审查监督的具体内容，在法治框架下进一步明确并发挥检察机关的监督职能。

引渡是国际刑事司法合作中最为传统的方式，也是现代国际社会体现国家（地区）之间对彼此法域法律制度相互认可的国际合作方式之一。考虑到各个法域、国家国内法律制度的不同，检察官的职责也并不相同，这就决定了在引渡程序的不同阶段，检察官进入程序的阶段、承担的职责也各有不同。而在新的国际形势下，检察官在引渡程序中的职责也遇到了新的挑战，如何根据本国法律履职且符合国际法标准，也是我国检察机关在新阶段面临的重要问题。

一、检察机关在我国引渡司法审查中的职能与法律依据

2000年我国引渡法出台，确立了行政审查和司法审查并行的双重审查模式，这意味着对引渡请求的审查，司法机关同样应当在引渡审查中发挥相关司法职能作用。在引渡法律框架下，检察机关履行法律监督职能，要做到打击犯罪与保护人权的平衡。

（一）法律依据

引渡法第47条对主管机关的规定是：“请求外国准予引渡或者引渡过境的，应当由负责办理有关案件的省、自治区或者直辖市的审判、检察、公安、国家安全或者监狱管理机关分别向最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部提出意见书，并附有关文件和材料及其经证明无误的译文。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部分别会同外交部审核同意后，通过外交部向外国提出请求。”根据法条所示，检察机关是我国引渡审查中重要的司法机关，在对内型引渡请求中，检察机关对拒绝引渡的法律监督，体现为对请求方引渡资料是否符合我国相关法律规定的审查。对外型引渡请求与我国当前的追逃追赃工作具有高度相关性，检察机关在对外型引渡请求中也应当发挥重要作用。

（二）职能

根据我国引渡法规定，检察机关在引渡程序中的职能包括审查引渡请求、出具法律意见、拒绝引渡以及监督引渡程序的职能。引渡法第21条规定：“最高人民检察院经审查，认为对引渡请求所指的犯罪或者被请求引渡人的其他犯罪，应当由我国司法机关追诉，但尚未提起刑事诉讼的，应当自收到引渡请求书及其所附文件和材料之日起一个月内，将准备提起刑事诉讼的意见分别告知最高人民法院和外交部。”这一条款清晰地表明检察机关对引渡请求决定的作出，并不仅仅基于对引渡请求材料实质性的审查，在程序方面也应积极履职。引渡案件中，法律监督不仅仅是对证据材料是否符合引渡法律原则、双边引渡条约等规定展开，同样还需在程序方面积极发挥职能作用。第一，对是否符合引渡规定进行实质性审查，涉及对被引渡犯罪证据材料的审查。审查的法律依据既需要结合引渡请求的法律文本、双边引渡条约、多边公约，也需要结合我国相关法律规定。第二，对涉引渡犯罪的程序问题进行审查。引渡程序是一个类似于刑事诉讼程序的制度，相似性体现在引渡程序中同样涉及强制性措施，及其他限制、剥夺被引渡人人身自由权利的决定，而不同之处则在于处于引渡程序中当事方主体的不同。尽管早期引渡程序中，被引渡请求人在引渡程序中没有较高的参与度，但随着人权保障理念的不断深化，被引渡请求人的权利保障，成为决定引渡能否成功的重要因素，这进一步推动了检察机关参与引渡程序并积极发挥其法律监督职能的作用。

二、检察机关履行对引渡司法审查的监督内容

（一）实体层面

实体层面，对引渡证据材料的审查需紧密结合引渡的基本法律原则，如，双重犯罪原则、一事不再理原则。需要注意的是，在引渡及国际刑事司法合作中，对这些原则的理解需要结合不同国家国内法律的规定。双重犯罪原则是引渡的基础性法律原则之一。近年来，我国引渡工作中，对外发出引渡请求，由于对被请求方法律制度欠缺了解，未能充分实现对双重犯罪原则的阐述，而导致引渡遇到障碍的情形也是存在的。因此，在对引渡请求的实体审查监督中，检察机关同样需要结合不同国家国内法律规定，积极履行法律监督职责，以确保引渡程序中相关证据材料能够符合、达到相应国家国内法的要求与标准。

对于引渡请求证据材料，检察机关应当以本国法律为依据进行审查，充分履行监督职责，确保支持引渡的证据材料能够符合双重犯罪原则。

在被动引渡程序中，当外国提出引渡请求后，最高检根据引渡法的规定对请求进行实质审查，如判断请求所涉及的犯罪是否同时构成请求国和我国法律意义上的犯罪；在发现问题时，能够提出异议，并在必要时建议拒绝引渡。这一职责不仅维护了我国法律体系的严肃性，也对国际引渡实践起到示范作用。对于我国检察机关而言，考虑到实践中不同法域的标准，未来可对标准各异的证据规则进行类型化归纳，以结合不同地区、不同案件更好把握对“双重犯罪”标准的理解和适用。检察机关在引渡程序中对双重犯罪原则遵守情况的审查既是司法独立的重要体现，也是维护国家法治统一和国际刑事司法合作的重要保障。

事实上，检察机关对引渡请求材料是否符合双重犯罪原则的审查，也是很多国家引渡法中的明确规定。如，根据英国引渡法律规定，英国皇家检察署是负责接收引渡请求的中央机关，在引渡中发挥关键作用。检察官首先对引渡请求是否符合规定作出判断，并从双重犯罪性层面，由检察官进行初步审查。如果不符合双重犯罪性，检察官可在此阶段建议拒绝引渡请求。在地方法院进行的引渡程序庭审中，检察官负责为被引渡的罪行符合双重犯罪进行证明。如被引渡方提出异议，英国检察官作为支持引渡方代表出庭，可通过引用判例法，以确保法官作出有利于引渡的裁定。若被引渡请求人就双重犯罪原则提出上诉，检察官还将在上诉程序中承担控方职责。若法庭作出同意引渡决定后，检察官还负责将与双重犯罪相关的条件在进行引渡移交时，传达给请求国。

（二）程序层面

对引渡程序层面的法律监督，针对的是引渡本身程序中涉及程序性的事项，不仅包括引渡程序中的强制性羁押，还可能包括提出正式引渡请求前的临时羁押措施，对羁押必要性与替代性措施进行比例原则审查，还涉及引渡程序完成后对量刑承诺实施问题等。检察机关在引渡中对程序方面的法律监督实质上体现了一国司法制度在引渡程序中对被引渡人基本权利的保障。

近年来，随着不断涌现的跨境新型犯罪以及多样化的犯罪活动，引渡也有了新的发展趋势。一方面，人权保障因素逐渐成为决定引渡的重要因素；另一方面，面对跨境犯罪活动数量增加，越来越多的国家意识到引渡便捷性要求的提升。简易引渡建立在被引渡人同意引渡的基础之上，但是简易引渡并不是被请求方完全放弃其审查权的合作方式，也不意味着被引渡请求人放弃其所有的司法保障权。在不同的简易引渡程序中，对被引渡人的权利、程序性要求都是不尽相同的，这需要检察机关在简易引渡程序中发挥职能作用。

应积极发挥检察机关在引渡程序中对特定性原则遵循的法律监督职能作用。引渡中的特定性原则，是指引渡请求方在完成引渡合作，将被引渡请求人引渡回国后进行的审判活动中，应当依据引渡请求中所指的罪名进行审判并作出处罚，未经被引渡请求方同意，不得擅自变更、增加非引渡请求中所列罪名。对特定性原则的遵循，体现了一国的司法诚信。

1.对引渡特定性原则的遵循。在不同的引渡形式中还有不同的表现，除了常规引渡程序中特定性原则要求对量刑承诺、追诉罪名等内容的遵循，还体现在简易引渡程序中对特定性原则的专门理解，同样需要检察机关在简易引渡程序中发挥重要的监督以及人权保障作用。

简易引渡是以被引渡请求人的同意为基础，因此，在简易引渡程序中被请求人同意引渡，也代表着其放弃一定的权利。从内容而言，简易引渡被请求人的同意，实际上包含了两层基本内容：其一，对引渡请求的同意，且是自愿作出。其二，放弃特定性原则的保护。需要注意的是，不同于同意引渡请求是支撑简易引渡的基础，同意放弃特定性原则保护并不是简易引渡程序中同意意愿的强制性内容，被请求人可以在同意中单独表明只接受同意引渡，放弃对抗引渡请求的诉讼权利，但是不放弃特定性原则的保护，也可以同时表示接受引渡且放弃特定性原则的保护，进一步而言，如果相关法律规定允许引渡程序中被引渡请求人撤销同意，那么对引渡请求的同意和特定性原则的保护也同样可以分开撤销。

例如，葡萄牙引渡法规定，适用简易引渡程序，获得被引渡请求人同意后，只进行第一阶段（行政或政治）的审查，而不再进行第二阶段的实质司法审查，且对第一阶段的审查结果是不可上诉的。这一审查决定由上诉法院作出，但形式上由葡萄牙司法部长对外发布生效。在葡萄牙现行简易引渡程序中，并不会由于被引渡请求人自愿同意引渡请求而弱化检察官的职责，根据葡萄牙引渡法规定，检察官必须出席初步司法听证，在该环节中，被请求人将被告知所涉指控、其权利以及是否同意简化引渡程序的选项。如被请求人同意，须由检察官核查同意的自愿性，并请求法院对该同意进行认可，从而无需进一步审查引渡理由便可立即移交。这体现了在简易引渡程序中，通过检察官的介入防止被请求人在非自愿情况下同意，以确保简易引渡程序同样遵循人权保障标准。此外，如果被引渡人不同意，则案件将转入标准引渡程序，检察官的职责将扩大至在正式听证会上全面出示证据。

可以看出，在简易引渡程序中，尽管以被引渡请求人的同意为前提，检察机关在其中同样也发挥重要作用。这一作用所体现的是从人权保障的视角，在程序层面对同意引渡请求人基本权利的保障，在实体层面对特定性原则遵守的法律监督。当前，我国引渡法尽管还没有规定简易引渡程序，但实践中有简易引渡的成功案例，这能够进一步推动我国引渡法在以后的修订中引入简易引渡程序，并在简易引渡程序中充分发挥检察机关的职责作用。

2.对特定性原则的法律监督体现为在普通引渡程序中对追诉罪名以及量刑承诺的遵循。量刑承诺也是我国在引渡中遇到的关键问题之一。我国引渡法第50条规定：“被请求国就准予引渡附加条件的，对于不损害中华人民共和国主权、国家利益、公共利益的，可以由外交部代表中华人民共和国政府向被请求国作出承诺。对于限制追诉的承诺，由最高人民检察院决定；对于量刑的承诺，由最高人民法院决定。”该规定体现了在涉及量刑承诺问题时，对被引渡请求人提出的量刑承诺，并不是行政干预司法的表现，而是经过了司法程序，并且具有法理依据的量刑承诺。

量刑承诺中对特定性原则的理解具有较高的法律技术性，由于各国国内法对刑罚制度的不同立法，导致对被引渡罪名特定性原则的理解是一个包括罪名与刑罚、实体与程序的问题。在欧洲人权法院的判例中，也有因特定性原则在引渡程序中刑罚转换问题引发的争议。欧洲人权法院对此表示，特定性原则体现了国内对国际公约的转换，而这一转换同样也是从实体和程序两方面进行，国内司法审判程序对涉及引渡程序中不同刑种类型的转换需要有国内法的法律依据，对刑期转换要同时遵守国内实体法与程序法的规定。检察机关在此过程中扮演着关键监督角色，确保引渡后的刑罚转换符合公约要求，避免因程序瑕疵导致的权利侵害。具体而言，检察机关需审查引渡请求国的刑罚体系是否与国内法相兼容，并在转换时评估潜在的人权风险，如避免双重处罚或过度惩戒，从而维护特定性原则的核心价值。

量刑承诺体现的是一国司法诚信的态度，面对法律障碍的一些情形，我国检察机关需要从法律技术性层面做好量刑承诺相关监督工作。一方面，检察机关在我国进行的司法程序中履行对引渡中量刑承诺的法律监督；另一方面，在引渡后的司法程序中，还需建立完善的监督机制，通过检察机关的抗诉权，以防止任何违反特定性原则的情形发生。这不仅有助于提升我国引渡制度的国际公信力，还能为未来更多引渡合作铺平道路。