编者按：日前,第三方调查公司发布2024年度检察公信力测评结果,测评得分为93.2分,为检察公信力测评开展以来最高。检察公信力是社会公众对检察履职的整体评价,如何准确把握评价标准,科学完善测评方法,以测评结果为参考,进一步改进工作,提升工作质效,促推检察工作高质量发展,本刊特邀请专家学者就相关问题展开探讨,敬请关注。

主 持 人:崔议文 人民检察杂志社学术活动部主任(右一)

特邀嘉宾:郭立新 最高人民检察院检察理论研究所所长(左二)

　　　　 张　中 中国政法大学教授(右二)

　　　　 石新中 首都师范大学教授(左一)

问题一:何为检察公信力,为何要对检察公信力进行测评?

主持人:近年来,随着公众法律意识的不断提升,社会各界对检察机关的期待越来越高,评价越来越多元立体,其中,检察公信力就是对检察履职的一项重要评价和参考。究竟何为检察公信力?为什么要对检察公信力进行测评?

郭立新:2015年3月,习近平总书记在中共中央政治局第二十一次集体学习时指出:“要坚持司法体制改革的正确政治方向,坚持以提高司法公信力为根本尺度,坚持符合国情和遵循司法规律相结合,坚持问题导向、勇于攻坚克难,坚定信心,凝聚共识,锐意进取,破解难题,坚定不移深化司法体制改革,不断促进社会公平正义。”检察机关作为国家法律监督机关,也是维护法律统一正确实施的司法机关,检察公信力是评价检察改革、检察工作的重要尺度,是司法公信力的重要组成部分,也是法治国家、法治政府、法治社会的民意基础。

检察公信力是检察工作及检察人员获得社会公众认同和信服的能力,能够反映包括当事人、法律职业共同体在内的社会公众对检察工作的认知、感受和期待,体现了检察机关与人民群众的互动关系。这种互动是双向的,一方面是人民群众期望检察机关积极担当、有所作为;另一方面是检察机关期望通过履职赢得人民群众的信任和认可。检察机关要进行检察公信力建设、不断提高检察公信力,就必须全面准确地了解目前检察公信力的状况和存在的问题,及时跟踪检察公信力的变化情况,进一步了解人民群众对检察工作的意见和建议,有针对性地改进检察工作,提升人民群众对检察工作的信任度和满意度。实现这一设想的基础与前提,就是对检察机关公信力情况定期进行科学有效、合理规范地测评,及时发现检察机关的履职成效与公众期待之间的差距。

2014年,最高人民检察院检察理论研究所首创检察公信力测评指标体系,并于当年启动检察公信力测评调查;2014年和2015年调查区域覆盖8个省、自治区、直辖市,2016年之后调查范围扩大至31个省、自治区、直辖市;截至2025年,这项以年度为周期的测评工作已连续开展11年。作为最高检检察理论研究所承担的经常性项目,检察公信力测评每年以公开招标的形式,委托专业第三方机构开展调查实施工作,旨在运用实证方法测评人民群众对检察机关的满意程度和信任程度。

张中:加强检察公信力建设,不断提升检察公信力,是新时代检察工作的重要使命和奋斗目标。检察公信力测评旨在准确反映检察公信力建设状况及实际成效,推动检察工作高质量发展。检察公信力是社会公众对检察人员及其司法办案情况的信任度、认可度和满意度。检察公信力体现了检察人员的信用与社会公众的信任之间的互动关系。检察人员讲信用,才能获得社会公众的信任。检察人员的信用是其在检察工作中形成的一种诚信守诺的品质,也是获得社会公众信赖和尊重的一种信服力,既能够反映检察工作的运行状况,也能够体现社会公众对检察工作的认可情况。检察公信力测评是通过科学的指标体系对检察公信力进行调查和数据分析,准确反映检察机关履职办案情况及其问题,收集社会公众对检察工作的意见和建议,为最高检和地方各级检察机关提供决策参考。检察公信力测评的关键是测评数据及其获取方式。测评活动通常从收集测评数据开始,然后对测评数据进行分析处理,得出各项指标的得分,在综合比较各项指标得分后形成测评结果。在此过程中,测评数据获取方式决定着测评数据的准确性,而测评数据又决定着测评结果的可接受性。

检察公信力测评具有重要意义。首先,通过检察公信力测评,可以检验国家法治建设水平。习近平总书记指出:“司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。”检察公信力是司法公信力的重要组成部分,检察公信力测评有助于全面了解检察工作状况,为进一步深化检察体制改革尤其是采取针对性改进措施提供实证数据,从而推动国家法治建设。其次,检察公信力测评有助于提升检察机关的法治权威。社会公众对检察人员的信任和对其履职办案的认可,体现了检察机关的权威,其信服程度也体现了公众对法治的信仰程度。如果社会公众对检察工作不认可,不仅会影响对检察活动的认知,而且会危及对整个法治体系的信赖。再次,检察公信力测评可以推进检察人员高质效履职。检察公信力测评有助于构建起高质效办案的标准体系,改进检察业务管理和检察权运行机制,规范检察人员行为,真正做到严格依法办案,保障公正司法。

石新中:检察公信力测评是检察信用体系构建的重要组成部分,也是司法公信建设的一项重要内容,从更大范围来说,也是国家社会信用体系建设的一项重要工作。因此谈到检察公信力测评,我们需要把它放在一个更大范围,即国家信用体系建设这个大的背景下去认识。

关于如何认识国家信用体系建设的重大意义,习近平总书记2025年5月20日在河南考察谈到社会治理时强调:“要高度重视法治和诚信建设,发挥好法治对社会治理的规范和保障作用,加强诚实守信的价值引导,提高政府诚信、企业诚信、社会诚信水平。”习近平总书记在这里把诚信建设和法治的作用相并列,并分别阐释了二者的不同作用。法治的意义众所周知,诚信建设的重大意义还需要在全社会形成共识。我们经常讲德法共治、德法融合,当下推行的信用机制就是德法融合的最佳实现形式。在当下数字文明的新时代,信用机制相比传统的道德机制、法律机制有诸多的优势,它能同时使用自律和他律两种机制调节人们的行为。我国的信用体系建设主要包括四个领域:政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信。其中,司法公信和政务诚信建设,即公权力的信用体系建设在国家整体的信用体系建设中应该起主导作用。鉴于司法对社会秩序维护的底线保障作用,司法公信建设在社会信用体系建设中的作用更为重要。

2014年国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020)》对我国上述四大领域的社会信用体系建设进行了具体部署,其中对检察公信建设进行了专门论述。检察公信力的测评实质就是制作信用产品,即反映检察机关及其工作人员信用水平的信用报告。从这个意义上来说,检察公信力测评就是检察领域信用体系建设的核心,对于检察公信力的提升具有重要意义。

问题二:检察公信力测评能反映哪些工作情况?

主持人:检察公信力测评项目自2014年启动,至今已连续开展11年。11年间,我国检察公信力的整体情况与发展趋势如何?能反映出哪些工作情况?

郭立新:测评结果显示,过去11年,我国检察公信力测评得分稳定且持续增长。2014年至2024年,测评得分大体可分为三个阶段:2014年至2017年的得分稳定在80分左右。2018年至2021年的得分较前一阶段上升明显,四年的均值超过85分。2022年和2024年得分稳定在90分以上,其中,2024年度检察公信力测评得分为93.2分,为11年来最高。从两个一级指标来看,2016年至2019年检察机关“司法办案”指标的得分显著高于“队伍建设”指标,2020年至2024年二者得分差值显著缩小,2022年至2023年“队伍建设”指标得分小幅超过“司法办案”指标,2024年“司法办案与法律监督”指标得分再次超过“队伍建设与组织管理”指标。

通过具体指标分析,2024年度测评结果反映出的检察工作情况主要体现在以下几个方面:一是办案程序规范文明。如,案件当事人对检察机关文明办案给予好评,法律职业人群对检察侦查案件中合理运用侦查方式、规范适用强制措施方面的评价很高,社会公众对检察机关保障当事人、律师合法权益方面印象好。二是检察人员专业素能过硬。如,案件当事人、法律职业人群对检察人员的法律专业水平均有较高评价,检察人员的政治能力得到法律职业人群的肯定,社会公众对检察人员综合业务能力和办案水平印象良好。三是防止干预司法的“三个规定”在法律职业人群中传播、普及、深化度很高,案件当事人对清正廉洁评价向好。四是法律职业人群充分肯定检察机关在优化人员管理、完善案件管理等方面的工作,案件当事人对检察听证、案件信息公开、12309服务评价相对突出。五是社会公众对检察办案“事实清楚”“公平对待”印象佳,对检察机关监督公安机关、法院、监狱等的综合感受好。测评也反映出检察工作与新时代人民群众更高需求之间的差距和不足。如,受访者对检察办案中的证据充分性感知不足,认为高效便捷性仍需提升,希望检察机关加强公开透明和内外部监督,进一步提升敢于“硬碰硬”的责任担当。

张中:检察公信力测评是最高检检察理论研究所研发的一项法治评估工具,旨在通过调查访问,了解社会公众对检察工作的评价,综合评估检察机关司法办案水平和队伍建设状况,为检察公信力建设提供数据参考。检察公信力测评结果反映了全国检察公信力建设成效,很好地完成了该项目设立的目标任务。2014年综合得分是77.8分,该次测评带有明显的实验性质;2016年首次推向全国,综合得分是80.5分;2024年高达93.2分。可以说检察公信力综合得分呈现出总体稳定、逐步上升趋势,并表现出两个明显特点:一是检察公信力区域差异不断缩小。例如,2016年,排名第一的省份与排名最末的省份得分相差13.1分;到2024年,排名第一的省份与排名最末的省份得分只相差6.8分。二是不同指标得分差别也在缩小。例如,2016年“司法办案”指标得分82.2分,“队伍建设”指标得分78.5分,二者相差3.7分;到了2024年,“司法办案与法律监督”指标得分93.7分,而“队伍建设”指标得分92.4分,二者相差1.3分。此外,从测评数据看,不同地区的测评得分以及不同指标的得分均处于动态变化中,在很大程度上反映了不同地区检察公信力建设的状态,也反映了各地检察公信力建设方面的重点工作及其成效。

通过对2024年度检察公信力测评的二级指标得分进行分析,可以发现检察公信力建设有一些强项,也存在一些短板。

以二级指标的评分为标准,检察公信力的强项指标有:一是“规范文明”。案件当事人对检察机关文明办案、法律职业群体对规范使用强制措施、普通公众对于保障当事人的合法权益等均给予了高度评价。二是“监督有力”。法律职业群体对监督力度和监督效果的评价比较高,对于监督公安机关、法院和监狱的印象也都比较好。三是“客观公正”。普通公众认为检察人员办案事实清楚,能够公平对待当事人,法律职业群体认为检察人员能够准确适用法律。四是“素能过硬”。社会公众对于检察人员的业务能力、办案水平和政治素养给予了充分肯定和较高评价。五是“高效便捷”。法律职业群体认为检察人员的办案效率较高。

检察公信力的短板指标有:一是清正廉洁方面。检察人员在秉公办事、廉洁用权方面还有提升空间,还需要在检察工作中严明纪律、守住底线。二是公开透明方面。当事人对检察听证、案件信息公开有更高的期待。三是责任担当方面。一些检察人员办案不够认真踏实,缺乏责任心,在办案中面临阻力时不敢“硬碰硬”,不能坚持原则维护正义。四是管理优化方面。社会公众对管理优化的感知较弱,人员管理、案件管理、检察宣传平台管理的科学化和规范化等方面有待进一步提升。

石新中:最高检检察理论研究所根据一系列测评指标已开展公信力测评11次。这11次测评中,测评指标的设计是不断改进、逐步完善的。这些测评指标的一级指标主要包括两个方面:一是司法办案与法律监督,二是队伍建设与组织管理。每次测评时二级指标和三级指标的设计都有改进,不过其核心指标变化不大。“司法办案与法律监督”主要体现为:客观公正、规范文明、监督有力、高效便捷、公共透明、服务大局。“队伍建设与组织管理”主要体现为清正廉洁、素能过硬、责任担当、管理优化。根据信用的基本理论,主体的信用包括两个方面,即履约能力和履约意愿。具体到检察机关及其工作人员,履约能力主要表现为素质过硬与办案能力,具体体现于其各项工作之中;履约意愿主要是看其职业道德表现,包括生活作风、纪律要求等,具体体现为清正廉洁、责任担当等方面。检察公信力测评指标的设计较好地体现了信用评级评价的基本原理。

检察公信力测评是根据一系列测评指标得出的评价结果,评价结果反映的是各项测评指标的得分情况。从过去11次测评结果看,各省检察公信力的指标都有不同程度的改进提升,包括检察官素质的提升和办案能力的提升。从进一步改进工作的角度看,人民群众对检察机关工作的满意度还有提升的空间。如,各级检察机关在司法办案方面着力较多,在法律监督方面,包括侦查监督、审判监督和刑事执行监督等方面还需加大力度。接下来,可以考虑在检察公信力测评中,对法律监督指标设置更高的权重,以督促检察机关更为重视监督职能的履行。

问题三:影响检察公信力测评的因素有哪些?

主持人:检察公信力测评过程中会受到很多因素的影响,影响因素主要有哪些?结合公众新期待,近年来哪些新兴因素对检察公信力产生了重要影响?如何进一步健全完善检察公信力测评的评价指标与权重,让测评结果更客观更精准?

郭立新:“公生明,廉生威”。执法司法是否具有公信力主要看两点:一是公正不公正,二是廉洁不廉洁。这里的“公正”是指检察机关办案要做到公平公正,“廉洁”是指检察队伍建设要求检察人员做到清廉。“事(司法办案)”和“人(队伍建设)”这两个维度契合了检察公信力测评应遵循的系统性、科学性和导向性原则,所以检察公信力测评初期就形成了以“司法办案”和“队伍建设”两个一级指标为核心的指标体系。考虑检察职能特点,最高检检察理论研究所将一级指标“司法办案”的内涵最初分解为客观公正、监督有力、公开透明、文明规范(程序合法)、及时高效五项。而一级指标“队伍建设”的内涵则最初分解为业务精通、形象良好、清正廉洁、敢于担当、纪律严明五项。

近年来,随着检察机关系统性、整体性、重塑性改革的推进,“四大检察”法律监督基本格局的形成,检察公信力的测评维度也在与时俱进、不断完善。2018年经专家论证,最高检检察理论研究所对二级指标的内容进行了部分调整,增设了“服务大局”指标,删除了“职业形象”指标,将“公开透明”指标调整为“公开便民”,将“业务能力”修订为“素能过硬”,将“纪律作风”修订为“纪律严明”,并沿用至2023年。2024年,最高检检察理论研究所以《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》、最高检《2023—2027年检察改革工作规划》《关于加强新时代检察队伍建设的意见》等重要政策文件为纲,开展多轮专家研讨,对测评指标及权重进行调整:为突出法律监督主责主业,将一级指标“司法办案”扩展为“司法办案与法律监督”,权重由60%提高至65%,重点关注检察机关在办案中监督、在监督中办案的质量与成效;为重视对检察改革中组织管理的考量,将一级指标“队伍建设”扩展为“队伍建设与组织管理”,权重由40%调整为35%,重点关注正规化、专业化、职业化的检察队伍建设与组织管理情况。二级指标中,将“纪律严明”并入“清正廉洁”,增设“检察改革与组织管理”指标,权重设为10%。在指标赋权方面,“监督有力”由10%提升至15%,“公开透明”由5%提升至7.5%。以此强化测评内容的信度、效度,更符合新时代检察工作要求。从过去十余年的测评工作实践来看,基于“事”和“人”两个维度设立的测评指标体系系统全面、清晰合理,适用性、操作性和可对比性较好,很好地兼顾了科学性和实用性。

张中:测评指标是检察公信力测评的基本依据和核心要素,其设置的科学性直接决定了检察公信力测评结果的准确性,构建科学的指标体系是检察公信力测评的关键。测评指标的设置和指标体系的建构并不是一个纯粹的技术性问题,而是一项复杂的系统工程。检察公信力测评考察的不是全部的检察业务,而是社会公众主要关注的以及对检察公信力具有重要影响的检察活动。测评指标通常包括主观指标和客观指标两类。虽然检察公信力本质上是社会公众的主观评价,如,2024年度检察公信力测评考察的全部是社会公众、当事人和法律职业人群对2个一级指标和10个二级指标的主观评价。但是,客观指标有时候更能准确反映检察工作的真实状况,建议在今后的检察公信力测评中适当增加一些客观指标,比重可控制在10%左右。另外,测评数据和测评结果受多种因素综合影响,包括检察人员业务素质和办案水平、检察队伍建设及其整体形象、检察机关组织管理机制、社会公众的认知能力与民意理性以及司法环境的地域性差异等,其中最关键的因素是检察人员的“办案质量”,它对检察公信力的影响是决定性的。办案质量是检察人员综合素质和办案水平的集中体现,也是衡量检察机关能否遵守正当程序实现司法公正的重要标准。

此外,社会公众的主观评价还深受新闻媒介传播的重要影响。在新媒体时代,媒体的监督为司法公开提供了新路径,推动了司法公正的实现,也为提升检察公信力搭建了桥梁。但也有一些媒体出于私利散布不实信息,制造社会舆论,个别检察官的不当言论或者失范行为可能因媒体炒作而成为社会舆论的焦点,对检察工作造成很大的负面影响,严重损害检察公信力。提升检察公信力既需要根据现代媒体传播的特点,充分运用媒体宣传好检察工作,也要采取积极应对措施,消除舆论带来的负面效应。

石新中:影响检察公信力测评的因素包括几个方面:哪些因素会被列入测评的指标;各项测评指标的权重是否合适;主观指标测评中被抽中的答卷人自身的知识水平、法律素养、对检察业务的了解程度乃至其答卷时的心理状态如何。为进一步提升检察公信力的测评水平,根据上述影响测评力的因素,我认为,还可以在以下几个方面进一步改进提升:

一是提升“法律监督”部分的权重。目前该部分的权重是15%,我认为该部分的权重应该提升到25%乃至更高的水平。目前社会各界对侦查机关、审判机关、执行机关的不满意会反射到检察机关,为了有效提升侦查、审判和执行机关的满意度,加大检察机关的法律监督力度是其中重要的措施。

二是借鉴政务诚信以及其他领域相关主体信用评价的做法,可以把检察工作的创新性作为检察公信力测评的一个重要因素。如,不同省级和市级检察机关可根据本地区刑事案件特点,在严格遵守罪刑法定及罪责刑相适应原则下,探索构建符合本地区实际情况的刑事案件不逮捕、不起诉标准,再以个罪标准带动类罪、被侵害法益能否恢复等案件不起诉、不逮捕标准的构建,形成体系化标准。关于创新性要素所占的比重,在一些政务诚信的评价指标中,会把工作的创新性单独作为加分项,占比20%。当然,相比政务工作的性质,检察工作更多地是要严格依法办案,因此,创新性指标所占权重可以是5%左右。

三是目前开展的测评中,数据来源主要依靠的是调查问卷。未来可以考虑把一些具有说服力的客观指标作为评价的重要内容。

四是把是否对当年社会关注的重大问题进行有效监督作为检察公信力测评的重要指标,这部分的权重可以是15%左右。开展检察公信力测评的目的是要改进相关工作,提升检察公信力。因此,为了更好地解决当前社会关注的重大问题,可以把对当年社会关注的重大问题的监督情况作为检察公信力测评的专项指标,并根据每年的实际情况进行动态调整。

(此为删减版,全文见《人民检察》2025年第15期)