最高人民检察院第十六批指导性案例解读

│高景峰* 张 杰**

　　近年来,按照党中央部署,各级检察机关立足检察职能,主动服务大局,在服务保障农业农村发展,维护农民权益等方面积极工作,彰显了涉农检察的力量和作为。为进一步推进检察机关加强涉农检察工作,服务实施乡村振兴战略,经第十三届检察委员会第二十八次会议审议通过,最高人民检察院发布以涉农检察为主题的第十六批指导性案例,包括刘强非法占用农用地案等四件案例。对其理解与适用,作如下解读。

　　一、第十六批指导性案例发布的背景和意义

　　以习近平同志为核心的党中央高度重视“三农”工作。习近平总书记指出,小康不小康,关键看老乡。脱贫攻坚质量怎么样、小康成色如何,很大程度上要看“三农”工作成效。抓好“三农”工作,是历年来党中央高度重视、以“一号文件”进行部署的重点工作。2020年2月,中共中央国务院下发《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》,对2020年做好“三农”工作提出新的任务要求。2020年2月23日,习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出,要不失时机抓好春季农业生产。2月25日,习近平总书记对全国春季农业生产工作作出重要指示强调,在严格落实分区分级差异化疫情防控措施的同时,全力组织春耕生产,确保不误农时,保障夏粮丰收。

　　按照党中央决策部署,各级检察机关始终把涉农检察工作摆在突出位置,充分运用刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察职能,精准服务保障新时代乡村振兴战略实施,不断满足人民群众特别是广大农民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面内涵更丰富、更高水平的需求,主动服务大局,在服务保障农业农村发展、维护农民合法权益方面积极开展工作,彰显了涉农检察的力量和作为。最高人民检察院围绕涉农检察工作主题发布第十六批指导性案例,具有以下三个方面的意义:

　　一是彰显检察机关服务保障党和国家工作大局的决心和作为。中央“一号文件”强调指出:做好2020年“三农”工作,要对标对表全面建成小康社会目标,强化举措、狠抓落实,集中力量打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农”领域突出短板两大重点任务。各级检察机关按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”工作总体要求,认真做好涉农检察工作,对于服务保障经济社会发展大局稳定发挥了应有的职能作用。围绕涉农检察主题制发指导性案例,有利于推动各级检察机关深刻领会中央关于新时期“三农”工作的部署要求,进一步把服务“三农”工作作为服务大局、保障民生的重要内容,找准切入点和着力点,更加重视做好涉农检察工作,积极参与乡村基层治理和法治建设,努力为农业农村改革发展和乡村振兴战略实施提供有力法治保障。

　　二是积极推进检察工作深入发展。涉农检察工作,涉及刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”各个领域。围绕涉农检察工作发布指导性案例,目的是更好地发挥指导性案例的示范、引领作用,推进各级检察机关进一步认识当前涉农检察工作的重点难点,充分运用各项法律监督职能,依法打击扰乱农村生产生活秩序、危害农民生命财产安全的各类坑农害农犯罪;积极参与美丽乡村建设,综合运用督促履职、公益诉讼等方式,促进完善农村地区生态环境保护体系,推动检察工作在新形势下进一步取得新成绩。

　　三是促进法律适用疑难问题的解决。当前涉农检察工作中,非法侵占耕地、假农药、假化肥、假种子等传统犯罪仍呈多发态势,农村人居环境改善涉公益诉讼等新类型案件不断出现,其中涉及的一些法律适用疑难复杂问题,亟须统一认识。最高人民检察院向各级检察机关开展了案例征集,逐案调阅卷宗、核实关键问题,深入挖掘在证据运用、事实认定、法律适用、政策把握等方面具有疑难性、创新性、典型性的案例,并征求了最高人民法院、自然资源部、农业农村部、法学专家和地方各级检察机关意见,全面总结分析涉农案件中的法、理、情因素,针对涉农案件办理中的疑难复杂问题提炼出案件办理的规则和经验,为今后办理类似案件提供具体参考示范。

　　二、第十六批指导性案例的主要情况

　　第十六批指导性案例,包括刘强非法占用农用地案等四件案例。四件案例具体案情及阐明的要旨简要说明如下。

　　(一)刘强非法占用农用地案

　　该案要旨:行为人违反土地管理法规,在耕地上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等,非法占用耕地数量较大,造成耕地等农用地大量毁坏的,应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。

　　该案基本案情:2016年3月,被告人刘强经人介绍以人民币1000万元的价格与北京春杰种植专业合作社签订协议,受让合作社位于北京市延庆区延庆镇广积屯村东北蔬菜大棚377亩集体土地使用权。其后,刘强未经国土资源部门批准,以合作社的名义组织人员对蔬菜大棚园区进行非农建设改造,并将园区命名为“紫薇庄园”。截至2016年9月28日,刘强先后组织人员在园区内建设鱼池、假山、暖房、规划外道路等设施,同时将原有蔬菜大棚加高、改装钢架,并将其一分为二,在其中各建房间,每个大棚门口铺设透水砖路面,外垒花墙。截至案发,刘强组织人员共建设“大棚房”260余套(每套面积350平方米至550平方米不等,内部置橱柜、沙发、藤椅、马桶等各类生活起居设施)并对外出租。经北京市国土资源局延庆分局组织测绘鉴定,该项目占用耕地28.75亩,其中含永久基本农田22.84亩,造成耕地种植条件被破坏。

　　截至2017年4月,北京市规划和国土资源管理委员会、延庆区延庆镇政府先后对该项目下达《行政处罚决定书》《责令停止建设通知书》《限期拆除决定书》,均未得到执行。2017年5月,延庆区延庆镇政府组织有关部门将上述违法建设强制拆除。

　　该案办理中,刘强拒不承认犯罪事实,作出一系列辩解。检察机关经缜密工作,认真审查了一系列证据,通过严密证据指控被告人刘强违反土地管理法规,非法占用耕地进行非农建设改造,改变被占土地用途,造成耕地被大量毁坏的犯罪事实。2018年10月16日,刘强被以非法占用农用地罪判处有期徒刑一年零六个月,并处罚金人民币五万元。

　　该案中,延庆镇规划管理与环境保护办公室虽然采取了约谈、下发《责令停止建设通知书》和《限期拆除决定书》等方式对违法建设予以制止,但未遏制住违法建设。因履职不到位,北京市延庆区监察委员会给予延庆镇副镇长等4人党纪政纪处分。

　　近年来,随着传统农业向产业化、规模化的现代农业转变,以温室大棚为代表的设施农业快速发展。一些地区出现了假借发展设施农业之名,擅自或者变相改变农业用途,在耕地甚至永久基本农田上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等现象,造成土地资源被大量非法占用和毁坏,严重侵害农民权益和农业农村的可持续发展,在社会上造成恶劣影响。2018年,自然资源部和农业农村部在全国开展了“大棚房”问题专项整治行动,推进落实永久基本农田保护制度和最严格的耕地保护政策。该案告诉我们:十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。在基本农田上建设“大棚房”予以出租出售,违反土地管理法,属于破坏耕地或者非法占地的违法行为。非法占用耕地数量较大或者造成耕地大量毁坏的,应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。

　　(二)王敏生产、销售伪劣种子案

　　该案要旨:以同一科属的此品种种子冒充彼品种种子,属于刑法上的“假种子”。行为人对假种子进行小包装分装销售,使农业生产遭受较大损失的,应当以生产、销售伪劣种子罪追究刑事责任。

　　该案基本案情:2017年3月,江西省南昌县种子经销商郭宝珍询问隆平高科的经销商之一江西省丰城市“民生种业”经营部的闵生如、闵蜀蓉父子是否有“T优705”水稻种子出售,在得到闵蜀蓉的肯定答复并报价后,先后汇款共30万元给闵生如用于购买种子。

　　闵氏父子找到隆平高科宜春地区区域经理王敏订购种子,王敏向隆平高科申报了“陵两优711”稻种计划,后闵生如汇款20万元给隆平高科作为订购种子款(单价13元/公斤)。王敏找到金海环保包装有限公司的曹传宝,向其提供制版样式,印制了标有四川隆平高科种业有限公司“T优705”字样的小包装袋29850个。收到隆平高科寄来的“陵两优711”散装种子后,王敏请闵氏父子帮忙雇工人将运来的散装种子分装到此前印好的标有“T优705”的小包装袋(每袋1公斤)内,并将分装好的24036斤种子运送给郭宝珍。郭宝珍销售给南昌县等地的农户。农户播种后,禾苗未能按期抽穗、结实,导致200余户农户4000余亩农田绝收,造成直接经济损失460余万元。

　　该案办理中,检察机关重点查清了被告人王敏负刑事责任的根据和农民损失的认定。检察机关通过引导公安机关收集物流司机等人的证言、货运单、农户购买谷种小票、农作物不同生长期照片、王敏任职证明等证据,查清并指控证明了王敏作为隆平高科的区域经理,负有对隆平高科销售种子的质量进行审查监管的职责,却将未通过江西地区审定的“陵两优711”种子冒充“T优705”种子,违背职责分装并销售,使农业生产遭受特别重大损失,其行为构成生产、销售伪劣种子罪的事实。

　　针对损失认定,检察机关引导公安机关开展了科学的评估认定,经过开展现场勘查,邀请农科院土肥、农业、气象方面专家进行评估,认定损失为461万余元。该案王敏后被以生产、销售伪劣种子罪判处有期徒刑七年,并处罚金人民币十五万元。

　　该案指导意义在于两个方面:一是以此种子冒充彼种子应认定为假种子。二是对伪劣种子造成的损失,可由专业人员根据现场勘查情况结合亩产产量、市场行情等因素予以综合计算。

　　(三)南京百分百公司等生产、销售伪劣农药案

　　该案要旨:1.未取得农药登记证的企业或者个人,借用他人农药登记证、生产许可证、质量标准证等许可证明文件生产、销售农药,使生产遭受较大损失的,以生产、销售伪劣农药罪追究刑事责任。2.对于使用伪劣农药造成的农业生产损失,可采取田间试验的方法确定受损原因,并以农作物绝收折损面积、受害地区前三年该类农作物的平均亩产量和平均销售价格为基准,综合计算认定损失金额。

　　该案基本案情:2014年5月,被告单位喜洋洋公司、百分百公司准备从事除草剂农药经营活动。被告人许全民以百分百公司的名义与被告人王友定商定,借用久易公司吡蚜酮的农药登记证、生产许可证、质量标准证生产除草剂。后如期生产,因质量不过关,除草剂中混入了杀虫剂成分,含有药害成分的农药由喜洋洋公司分售给江苏多家农资公司,农资公司销售给农户。泰州市姜堰区农户使用该批农药后,发生不同程度的药害。经调查,初步认定发生药害水稻面积5800余亩,折损面积计2800余亩,造成经济损失计270余万元。

　　该案办理中,检察机关重点查清了两个方面的问题:一是通过系列证据,证明被告人及被告单位在无“农药三证”的情况下,生产、销售有药害成分的农药,并造成特别重大损失,其行为构成生产、销售伪劣农药罪。二是针对农药含有药害成分与作物受损因果关系这一疑难问题,检察机关积极引导公安机关运用“七种配方,八块试验田”的试验方法,科学确定水稻受损原因。

　　根据我国法律规定,农药生产销售应具备“农药三证”。实践中,取得“农药三证”不仅要逐级上报,还要有大田试验、毒理试验等步骤,手续办理环节多、时间长,借证或者通过非法转让获得“三证”生产农药行为常见多发。一些企业通过非法转让或者购买等手段非法获取“三证”生产不合格农药,不仅扰乱了农药市场秩序,影响知名企业声誉,而且易造成农业减产,危害农民利益。该案以案释法,警示不依法依规生产农药及违法违规出借“农药三证”者,可能触及刑律,受到刑事追究。

　　(四)湖北省天门市检察院诉拖市镇政府不依法履行职责行政公益诉讼案

　　该案要旨:一级政府对本行政区域的环境质量保护负有法定职责。政府在履行农村环境综合整治职责中违法行使职权或者不作为,损害社会公共利益的,检察机关可以发出检察建议督促其依法履职。对于行政机关作出的整改回复,检察机关应当跟进调查;对于无正当理由未整改到位的,可以依法提起行政公益诉讼。

　　该案基本案情:2005年4月,湖北省天门市拖市镇政府未办理农用地转为建设用地相关手续,也未开展环境影响评价,与天门市拖市镇拖市村村民委员会签订《关于垃圾场征用土地的协议》,租用该村5.1亩农用地建设垃圾填埋场,用于拖市镇区生活垃圾的填埋。该垃圾填埋场于同年4月投入运行,至2016年10月停止。该垃圾填埋场在运行过程中,违反污染防治设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”规定,未按照规范建设防渗工程等相关污染防治设施,对周边环境造成了严重污染。

　　该案办理中,检察机关在诉前程序中,通过调查核实,查清了拖市镇政府作为一级政府,对本行政区域负有环境保护职责,应当对自身违法行使职权造成环境污染的行为予以纠正,及时治理污染,修复生态环境,并依法发出检察建议,但并未取得理想效果,后提起行政公益诉讼。诉讼过程中,天门市检察院通过系列证据证明了拖市镇政府行政行为的违法性。镇政府与村委会签订征地协议,建设、运行垃圾填埋场,目的是为了处置镇区生活垃圾,履行农村环境综合整治职责,是行使职权的行政行为。但其履职不到位,未办理用地审批、环境评价,未建设防渗工程、渗滤液处理、地下水导排监测等必要配套设施,导致周边环境严重污染,造成社会公共利益受到损害,其行政行为违法。这一诉讼请求得到支持。

　　值得说明的是,该案办理取得“双赢多赢共赢”的法律监督良好效果。该案判决后,拖市镇政府积极履职,组织清运原垃圾填埋场覆土下的各类垃圾1000余立方并进行了无害处理。案件办理后,天门市检察院摸排发现全市乡镇垃圾填埋场普遍存在环境污染风险问题。经过全面调查分析,天门市检察院向天门市委、市政府报送《关于建议进一步加强对全市乡镇垃圾填埋场进行整治的报告》,提出了将乡镇垃圾填埋场整治工作纳入天门市污染防治工作总体规划、进行清挖转运以及覆土植绿等建议。天门市委、市政府高度重视,相关职能部门迅速组织力量,对全市乡镇27个非正规垃圾填埋场、堆放点进行了专项重点督查,整治恢复土地近8.5万平方米。

　　三、应用指导性案例加大涉农案件办理力度

　　2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十三条第二款规定:“最高人民检察院可以发布指导性案例。”以法律的形式明确赋权最高人民检察院发布指导性案例,近年来,最高人民检察院高度重视运用指导性案例的形式解决检察工作中的疑难问题,加大对办案工作的指导力度。

　　2019年3月20日,最高人民检察院修订《关于案例指导工作的规定》,第十五条明确要求:“各级人民检察院应当参照指导性案例办理类似案件,可以引述相关指导性案例进行释法说理,但不得代替法律或者司法解释作为案件处理决定的直接依据。各级人民检察院检察委员会审议案件时,承办检察官应当报告有无类似指导性案例,并说明参照适用情况。”各级检察机关在适用第十六批指导性案例,加大对涉农检察案件办理力度时,有以下几方面问题值得注意。

　　(一)严格区分设施农业和非农建设的界限

　　合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。近年来,国家不断鼓励和扶持传统农业向产业化、规模化的现代农业转变,以温室大棚为代表的设施农业快速发展。但一些地区出现了假借发展设施农业之名,擅自或者变相改变农业用途,在耕地甚至基本农田上建设“大棚房”“生态园”“休闲农庄”等问题,造成土地资源被大量非法占用和毁坏,严重侵害农民权益和农业农村的可持续发展。2020年1月1日起实施的修改后的土地管理法进一步明确了最严格的耕地保护制度,明确将“基本农田”修改为“永久基本农田”予以保护。非法占用农用地,导致农用地特别是耕地资源锐减,国家粮食安全受到严重威胁,同时,还损害农民利益,损害党和政府公信力,危及社会和谐稳定,必须依法予以严惩。

　　检察机关办理此类案件时,要根据案情依法予以区分,既保障现代农业的有序发展,又严厉打击破坏农业生产的犯罪行为。区分过程中需要把握的重点是,对经过批准且有利于农业生产的设施建设,应当予以保护;对未经批准、改变土地用途的建设行为,造成严重损失的,应当依法追究刑事责任。例如,在刘强非法占用农用地案中,被告人受让集体土地使用权,未经国土资源部门批准,以合作社的名义组织人员对蔬菜大棚园区进行改造,建设鱼池、假山、暖房、规划外道路等设施,并在大棚内建房对外出租,造成耕地种植条件被破坏,并难以恢复,属于破坏耕地或者非法占地的违法行为,应当以非法占用农用地罪追究实际建设者、经营者的刑事责任。

　　(二)依法审查认定生产销售伪劣种子、农药的行为性质

　　生产销售伪劣种子、农药的行为严重危害农业生产,损害农民合法利益,及时准确打击该类犯罪,检察机关责无旁贷。司法实践中,该类犯罪隐蔽性较强,审查认定的难度较大,尤其是如何准确认定一般质量瑕疵与伪劣产品,一些被告人往往辩解,对生产销售的伪劣种子、农药不明知,不具有犯罪主观故意;另有一些被告人辩解称,生产、经营行为符合规范,产品质量存在瑕疵是因受天气、土肥等其他因素影响,自身不存在责任。对此,检察机关可综合经营资质、包装标识、从业经历等因素予以认定。对没有生产经营资质,未尽到质量注意义务,或者明知是不合格产品,而采用明示标明方式予以销售,造成农业生产遭受重大损失的,应依法以生产销售伪劣种子、农药罪追究相关人员刑事责任。例如,在王敏生产、销售伪劣种子案中,被告人王敏作为四川隆平高科宜春地区经理,具有对种子质量进行审查的职责,其明知隆平高科不生产“T优705”种子,出于谋利,将“陵两优711”分装并标识为“T优705”进行销售,应当认定为以彼种子冒充此种子进行包装、销售,构成生产、销售伪劣种子罪。又如,在南京百分百公司等生产、销售伪劣农药案中,被告单位及被告人无生产经营资质,通过非法获取“三证”生产农药,生产完成后未进行严格检验即出厂销售,造成农作物减产,危害农民利益,应予依法惩处。

　　(三)科学认定并积极协助挽回涉农犯罪给农民造成的经济损失

　　生产销售伪劣种子、农药犯罪是结果犯,办理此类案件需以“使生产遭受较大损失”为前提。科学认定损失是办案关键。首先,可以运用田间试验确定犯罪行为与生产损失的因果关系。如办理生产销售伪劣农药案件,可在公证部门见证下,依据农业生产专家指导,根据农户对受损作物实际使用的农药种类,科学确定试验方法和试验所需样本田块数量,综合认定农药使用与生产损失的因果关系。其次,认定损失一般要由专业人员现场勘查,结合现场调查情况,对农作物产量及其损失进行综合计算。在此基础上,检察机关应当积极协调地方党委政府,推动共同督促被告人赔偿受害农户损失,最大限度地保障农民群众的利益。例如,在南京百分百公司等生产、销售伪劣农药案中,鉴于农业生产和粮食作物价格具有一定的波动性,对损害具体数额的评估,应综合考察受损地区前三年农作物平均亩产量和平均销售价格,科学计算损害后果。检察机关正确评估损失,并采取实际行动帮助受害农户全部挽回了实际损失,得到了受害农户的认可。

　　(四)综合运用督促履职、公益诉讼手段推动乡村治理

　　改善农村人居环境是实施乡村振兴战略的重要内容。实践中,一些地区行政机关及职能部门,在农村环境综合整治中违法行使职权或者不作为,导致环境污染损害社会公共利益。但农村环境治理涉及多个行政监管主体,包括自然资源和规划、生态环境、城乡建设、基层政府等多个部门。如何选择履职主体是检察机关要解决的主要问题。按照法律法规规定,基层政府对本行政区域的环境质量负责,一般在农村环境治理、生活垃圾处置方面起主导作用。结合镇政府的法定职责,及其在污染治理和生态修复方面具有的统筹优势,如果环境污染行为与其违法行使职权直接相关的,检察机关应当督促镇政府依法履职,对其作出的整改回复,应当密切跟进调查;对无正当理由不整改或整改不到位的,依法提起行政公益诉讼。

　　 (摘自《人民检察》2020年第5期)