以“三个善于”强化行政检察高质效履职 更好服务保障中国式现代化建设

最高人民检察院副检察长 张雪樵

2025年7月,全国检察机关行政检察工作会议召开,这是确立“四大检察”法律监督基本格局、单设行政检察部门后第一次召开的工作会议。回顾30多年的发展历程,行政检察已从“有没有”发展到“实不实”“好不好”的新阶段。面对新阶段新形势新任务,行政检察坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神,全面落实全国人大常委会审议意见,聚焦行政检察主责主业,深刻领会“三个善于”,研究部署当前和今后一个时期强化行政检察高质效履职的思路举措。

一、牢牢把握新形势新任务,从推进中国式现代化的战略高度,充分认识行政检察工作的重要意义

最高人民检察院应勇检察长多次强调,党的中心工作推动到哪里,检察工作就要跟进到哪里。党的二十大以来,习近平总书记吹响了中国式现代化建设的号角。党的二十届三中全会提出,法治是中国式现代化的重要保障。行政检察工作如何服务和保障中国式现代化建设?答案就是厉行法治、推进法治。

(一)行政检察是推进法治政府建设的重要力量

行政诉讼法从1990年施行至今,经过几次修改完善,其第1条规定的立法目的一直是“解决行政争议,保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”。1997年,党的十五大首次提出“依法治国,建设社会主义法治国家。”在党的十八届四中全会上,习近平总书记提出全面推进依法治国,并强调“人民群众对执法乱作为、不作为以及司法不公的意见比较集中,这要成为我们厉行法治的聚焦点和发力点”。①全面依法治国首先要约束公权力,行政机关是公权力行使相对集中的部门,法治国家、法治政府、法治社会一体建设,关键在法治政府建设。只有持续推进提升法治政府建设,才能更好维护公民合法权益,更好引领全民守法的良好法治风尚。行政检察承担着促进审判机关依法审判和推进行政机关依法履职的双重责任,助力法治政府建设是其重要职责,也是服务和保障中国式现代化的切入点和着力点。我国实行的社会主义市场经济,其本质上是法治经济、规则经济。有了良好的法治政府建设,才能促进政府职能转变,构建服务型政府、回应型政府,从而遏制纠正趋利性执法等乱作为、不作为,降低市场交易成本,提高生产效率,呈现更加良好的社会经济秩序。

(二)行政检察在保护行政相对人合法权益、维护公平正义中肩负重要使命

随着社会经济的不断发展,社会管理模式从封建时期的压制型社会,演进到控制型社会,又逐步发展到当今的回应型社会。回应型社会,最基本的要义就是回应老百姓的诉求,包括行政机关、司法机关都要对老百姓的诉求进行回应。习近平总书记反复强调“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。②行政诉讼是“民告官”,老百姓申请检察机关监督,反映了老百姓的迫切诉求和对公平正义的期望,检察机关回应好、解决好这些诉求问题,维护了公平正义,矛盾纠纷就会化解,社会就会和谐,行政检察工作才能更好服务中国式现代化。

(三)行政检察在助力完善中国特色社会主义法治体系中具有不可替代的制度效能

完善中国特色社会主义法治体系,对于进一步全面深化改革、推进中国式现代化具有重大而深远的意义。检察机关法律监督是法治监督体系的重要组成部分。党中央第一次专门印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,党的二十大报告第一次专章部署“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”,第一次在报告中特别强调“加强检察机关法律监督工作”,都对检察机关赋予更重责任。应勇检察长在第二十六届全国检察理论研究年会上提出,构建中国检察学自主知识体系。这对发展完善中国特色社会主义检察制度,强化检察机关法律监督具有重要指引作用。行政检察制度是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,如何充分发挥行政检察制度作用,强化对行政机关的监督,促进依法行政,是检察机关的重要任务。要始终坚持党的领导,积极融入法治监督体系,不断丰富和完善中国特色社会主义检察制度包括行政检察制度,发挥制度优势和效能,为中国式现代化提供有力司法保障。

进入新时代新征程,行政检察已经从“有没有”发展到“实不实”“好不好”的新阶段。自1990年首部行政诉讼法施行,行政检察逐步开始了不平凡的探索和实践。2015年修改后的行政诉讼法施行,行政检察监督范围、方式进一步拓展。2018年新时代检察工作实现职能重塑、机构重组、机制重构,行政检察作为“四大检察”之一进入蓬勃发展的新阶段。历经30多年的发展,行政检察的“四梁八柱”基本搭建完成:职能体系上,形成了行政诉讼监督、行政违法行为监督、行刑反向衔接“三大职责”和行政生效裁判监督、行政审判违法监督、行政诉讼执行监督、行政非诉执行监督、行政争议实质性化解、行政违法行为监督、行刑反向衔接、强制隔离戒毒监督等“八项任务”;监督方式上,从单一的抗诉到抗诉、再审检察建议、检察建议等多元方式;机构设置上,31个省级检察院和有条件的地市级检察院已经实现行政检察机构单设,部分基层检察院设立了行政检察办公室或办案组;制度规范上,出台了“一规则七指引”,实现了各职能业务的建章立制全覆盖;办案规模和质效上,行政检察监督更加有力,在“四大检察”案件占比中不断跃升,助推“四大检察”更加全面协调充分发展,同时持续做实人民群众可感受、能体验、得实惠的司法为民,有力促进依法行政和公正司法,助力法治中国建设。

在肯定成绩的同时,我们也清醒地认识到行政检察工作还面临不少困难和挑战。面对新形势新任务新要求,做好新时代行政检察工作的总体思路是:坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,坚持以“三个善于”做实高质效办好每一个行政检察案件,坚持以行政诉讼监督为重心,统筹推进依法有序开展行政违法行为监督和依法规范推进行刑反向衔接,坚持把法治化实质性化解行政争议贯穿办案始终,着力加强行政检察队伍建设,一体抓实“三个管理”,形成上下联动、各有侧重、全面履职的工作格局,持续推进习近平法治思想的检察实践,更加有力为大局服务、为人民司法、为法治担当。

二、坚持问题导向,扎实推进高质效办案

最高检党组和应勇检察长强调,行政检察要以行政诉讼监督为重心,强化行政检察履职,实现有力监督。检察机关要进一步抓好落实,聚焦法律监督主责主业,回归高质效办案本职本源,依法履职、全面履职,不断增强监督办案的针对性、实效性。

(一)高质效办好行政诉讼监督案件,维护司法公正

当前,行政检察工作成效与一些地方大量存在的行政争议、行政申诉得不到有效解决形成较大反差,必须紧紧抓住行政诉讼监督这一重心,集中精力、下深功夫抓好抓实。

一要集中攻坚强化行政生效裁判监督。行政生效裁判监督是行政检察最基础、最核心、最具有标志性的职能,是行政诉讼监督的重中之重。行政检察“不敢”“不力”问题,主要体现在行政生效裁判监督上。2024年全国人大监察司法委调研报告指出,一些地方检察机关案件办理质效不高,监督率偏低,甚至存在监督空白。2019以来,全国检察机关年均提出行政抗诉和再审检察建议仅500件左右;最高检部署开展攻坚行动后,已有一定成效,2024年提出抗诉和再审检察建议达633件;2025年1月至6月有298件,同比上升22%。但是,一些地方监督比例仍然较低,需要拿出实招硬招持续攻坚。一方面,要切实解决“不敢”监督的问题。“不敢监督”主要是心存顾虑,担心抗诉多阻力大,影响与法院、行政机关的关系。目前,首要的是做优做实抗诉和再审检察建议,统筹好“有质量的数量”和“有数量的质量”。省级检察院、市级检察院要扛起行政生效裁判监督“主力军”的责任。2025年1月至6月,有一半以上的省份抗诉和再审检察建议占比低于全国平均值2.9%,个别甚至不到1%。对那些在行政生效裁判监督方面长期打不开局面的省级检察院、市级检察院,要加强督促指导,帮助分析面临的困难、找准问题根源,争取实现突破。另一方面,要切实解决不善监督的问题。从加强精细化审查着力。应勇检察长提出,要善于从纷繁复杂的法律事实中准确把握实质法律关系,善于从具体法律条文中深刻领悟法治精神,善于在法理情的有机统一中实现公平正义。检察机关要切实践行“三个善于”,充分运用调查核实、公开听证、案例检索、专家咨询、技术支持等措施,强化重大疑难复杂案件精细化审查,以审查的亲历性保障监督意见的准确性、实效性。从强化数据赋能着力。根据不同监督场景,对常见被诉行政行为构建监督模型。如对“小过重罚”、违法征收拆迁等,通过汇集证据材料、法律依据、裁判规则、裁量标准等监督要素,建立监督规则,开展数据分析、数据碰撞,辅助强化对行政生效裁判的精准监督。从用好监督资源着手。要用好“全国行政检察监督法律文书库”,善于学习借鉴优秀案件特别是同类优秀案件的抗诉书和再审检察建议书,帮助找准、找实案件监督点,提高成案率。要充分重视和发挥副卷调阅作用。据统计,2023年7月至2024年9月,全国检察机关行政检察部门向法院调阅案卷副卷的比例不到3%。要深入落实行政诉讼副卷调阅制度,进一步发挥副卷调阅对全面掌握案件审判逻辑和发现深层次问题的作用。从完善制度机制着眼。要以一体化监督破局,推动深化行政案件管辖改革,完善跨区划检察机关间的协同配合;健全检察系统上下联动机制,找准符合行政检察工作特点的上下级检察机关职能定位,加强抗前指导、联合研判和上下联动,提升行政检察一体化监督成效。

二要强化行政审判活动监督。行政诉讼应当注重保护当事人诉讼权利。但在一些行政诉讼案件中,审判人员违反法定程序,损害当事人正当权益和法律的公正权威。行政检察必须重点关注这类问题,保障当事人在诉讼中的平等地位。行政审判活动监督案件涉及的程序问题各有不同,对于行政诉讼案件不立不裁、二审不开庭、权利告知不到位影响当事人诉讼权益的突出问题,应当以个案监督促进依法纠正。对于一些虽然有程序瑕疵,但不足以影响案件公正审理和当事人合法权益的,不宜作为个案办理,可以口头纠正,其中有一定普遍性的可以运用类案监督。要坚持对人监督与对事监督相结合,对发现的司法工作人员违法犯罪线索,及时移送检察侦查部门或者移送纪检监察机关处理。

三要加强行政执行活动全程监督。行政执行监督包括行政诉讼执行监督和行政非诉执行监督,都是对公权力的监督,通过监督和支持法院公正执行、行政机关依法履职,保护公民、法人和其他组织的合法权益,但二者特点不同、侧重点不同,需分类施策。行政诉讼执行监督重在维护和实现胜诉方特别是行政相对人的权益。行政诉讼执行案件大多因行政机关败诉后不履行裁判引发,问题集中于法院怠于立案、查控财产、处置资产或违法终结执行等,导致胜诉方权益落空。监督重点在于督促法院依法强制执行,督促行政机关履行义务,从而维护和实现行政相对人合法权益。当前,法院行政诉讼执行案件总量较少,多数省份年均数百件,但监督难度大。最高检已发布两批典型案例并印发工作指引,各地可对照所列出的违法情形开展类型化、全流程监督,尤其关注行政机关拖延履责问题。行政非诉执行监督重在通过监督法院维护行政执法的权威性。行政非诉执行因行政机关无强制执行权而申请法院执行,监督核心是纠正法院不依法履职、怠于履职等违法行为,通过对法院的监督来维护行政执法的权威性。对于行政机关怠于申请执行问题,一般而言,督促纠正的阻力不大,可以通过磋商方式、建立长效机制高效率解决,不必要在一些无阻力问题上追求案件数量。此外,要在行政非诉执行监督中注意对行政机关趋利性执法的监督。强化全程监督重在提高监督的时效性。对于立案超期、执行拖延等执行违法问题,检察机关应当推动构建信息共享机制,加强与法院、行政机关等沟通协作,及时获取监督线索、提出检察建议。

(二)依法有序开展行政违法行为监督,促进依法行政

应勇检察长反复强调,检察机关作为保障国家法律统一正确实施的司法机关,任何时候都要绷紧“严格依法”这根弦,任何时候都要坚持法治思维、法治方式。2024年4月,最高检制定《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》,进一步规范行政违法行为监督的范围、方式和程序。要进一步坚定做好这项工作的信心和定力,在严格把握履职边界的前提下积极稳妥推进。

一要坚持“在履行行政诉讼监督职责中”这个前提。全国人大监察司法委关于行政检察工作的调研报告指出,在行政违法行为监督中,有的检察机关制发检察建议数量多,但针对性不强、质量不高,甚至存在法律适用错误;有的开展行政违法行为监督的边界模糊。要把握好监督范围。目前反映比较多的是密切关联行政行为怎么界定。譬如,在征地拆迁案件中,行政相对人对补偿决定不满提起行政诉讼,而实践中通常补偿方案是补偿决定的根据,可以作为密切关联行政行为予以一并审查。但是,如何把握密切关联行政行为,关键看是不是被诉行政行为的权力来源,对行政相对人的权益救济是否必要,等等。要做到精准监督。2025年4月,最高检行政检察厅下发了《关于建立行政违法行为监督案件“每案必检”制度的通知》。“每案必检”制度重在落实,要通过对行政违法行为监督案件的质量检查,不断提高检察建议质量。

二要厘清行政违法行为监督与行政抗诉的关系。行政违法行为监督着眼于促进依法行政,行政抗诉则具有监督公正司法和促进依法行政双重责任。对于存在行政违法行为,但生效裁判没有错误的,或者过了起诉期限,不能抗诉的,可以行政违法行为监督方式开展履职;对于既有行政违法行为,又有错误裁判的,应当坚决提出抗诉。

三要立足当事人权益保护选准用对监督方式。行政违法行为监督是依职权发现,但并不是一发现存在行政违法行为就发检察建议,而是要根据实际情况综合判断监督的必要性和采取的监督方式。要注意不能减损行政相对人和利害关系人的利益。行政诉讼法第77条规定,行政处罚明显不当或者其他行政行为涉及款额的确定、认定有错误的,法院可以判决变更,但不得加重原告的义务或者减损原告的权益。行政违法行为监督也要秉持这一精神,确保行政相对人和利害关系人不因检察监督陷于不利,这是对行政诉讼法立法精神的具体实践。

(三)依法规范推进行刑反向衔接,防止当罚不罚

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。双向衔接是相辅相成的一体两面,其中行刑反向衔接主要是解决当罚不罚问题,是对行政执法活动的监督,性质上属于行政检察的范畴。因此,最高检党组调整优化检察机关内部分工,明确由行政检察部门牵头负责行刑反向衔接工作,有力促进了行刑双向衔接,也解决了基层行政检察缺乏稳定案源的问题。各级检察机关要深刻领会最高检党组和应勇检察长的工作考量,切实做好这项工作,在“接得住”的基础上力争做到“接得好”,推动行政检察工作更加均衡、更有作为。

一要严格把握“可处罚性”。办理行刑反向衔接案件,是否提出给予行政处罚的检察意见,核心在于严格把握“可处罚性”。要抓好《人民检察院行刑反向衔接工作指引》的落实,着重审查给予行政处罚的法定性和必要性,提升检察意见的准确性。要总结各地探索实践,研究制定常见罪名的“可处罚性”标准,会同行政处罚实施机关加强协调配合,建立健全案件移送制度,加强证据材料移交、接收衔接,完善案件处理信息通报机制,探索案件线索智能辅助识别系统。

二要做好检察意见发出后的跟进监督。反向衔接案件跟进监督力度需进一步提升。2025年第一季度提出的检察意见中,有1887件超过90日回复,截至6月有4363件尚未收到回复,占比23.2%。对于有关行政主管机关收到检察意见后不予回复、不予立案、无正当理由不予行政处罚的,应当通过检察建议督促其纠正。而对行政处罚的具体内容,要本着尊重行政裁量权的原则,除非违反法律的强制性规定,一般不再予以监督。

三要稳妥处理行刑衔接中的具体法律适用问题。在行刑反向衔接工作实践中,各地发现了一些法律不协调、不周延或者与法治精神相悖、“三个效果”不统一等问题。如,关于行政处罚与刑事处罚倒挂问题。刑事案件最终作不起诉处理的,并不是必然要给予行政处罚。未剥夺自由的,并不是要追加财产罚。对当事人追究刑事责任程序本身,也对当事人具有惩罚性。在制发检察意见时应当充分考虑当事人在刑事程序中已经接受的惩罚的种类和幅度,并综合相关法律规定的有关减轻、免除行政责任的情形,精准把握行政处罚的必要性。又如,关于部分不起诉案件缺少对应行政罚则问题。对于法律规定了某一类型行为的刑事责任但未规定行政责任,比如,对合同诈骗罪不起诉案件,能否提出应按照诈骗治安处罚规定予以处罚的检察意见?检察机关既不能强行政机关所难,简单要求其改变原有做法,也要注重与行政机关加强沟通,积极推动形成共识,包括加强调研论证,共同推动完善立法。再如,关于从轻或减轻情节的适用问题。有的案件在刑事阶段已经考虑从轻或减轻情节,作出不起诉决定。反向衔接后作行政处罚,是否还要重复考虑该从轻或减轻情节?这关键看行政法律法规是否规定了从轻或减轻情节,如果有规定,该适用的要适用,特别是有行政处罚裁量基准的,要符合裁量基准。总而言之,要正确看待和妥善处理行刑衔接过程中的法律适用问题,切实按法治精神办,做到“法、理、情”相统一。

(四)协同推进行政争议法治化实质性化解,促进案结事了

2024年全国人大常委会对人民检察院行政检察工作情况报告的审议意见强调,要推进行政争议实质性化解。应勇检察长要求,协同法院、行政机关依法规范推进行政争议实质性化解。长期以来,行政诉讼上诉率高、申诉率高、服判息诉率低的“两高一低”问题持续存在,反映出一些进入诉讼环节的行政争议未能得到有效化解。实践中,一些行政诉讼案件以超过起诉期限、不符合起诉条件等为由被裁定驳回起诉,没有进入实体审理,案件“办了”但争议的实体问题还在。检察监督环节发现不少这类“程序空转”“案结事不了”的案件。行政诉讼监督处在矛盾纠纷的后端,历经行政裁决、行政复议、行政审判等众多程序仍未解决,化解的困难可想而知。但同时也要认识到,检察监督是人民群众寻求司法救济的最后希望,检察机关每成功化解一件行政争议,就是解决了政府、法院等多年想解决而没有解决的一桩难事,就是消除了一份社会风险和隐患,就是多赢得了一份民心认同、厚植了一寸党执政的政治根基。这是一项利党利国利民的工作,需要也值得全体行政检察人日拱一卒、功不唐捐。

一要坚持在涉检环节依法规范开展争议化解工作,不越位不逾矩。行政争议是“官民”纠纷,其根源在于行政执法,“解铃还须系铃人”,检察机关重在查明事实真相、明晰纷争所在,在司法流程的最后一环给出法律和政策上的“明白话”,对于事实清楚的行政违法行为,检察机关要敢于“讲真话”。对于合法合理的、有化解可能的诉求,特别是因超期、不符合主体资格等被裁定驳回起诉,未进入实体审理的案件,要综合运用调查核实、公开听证、检察宣告、专家咨询、引导和解等多种方式,积极推动、重在协同而不是代替行政机关开展化解工作。对于当事人诉求没有法律依据的,也要敢于说“不”,强化释法说理,依法不支持监督申请,避免当事人“缠诉缠访”。对于没有进入行政诉讼监督程序的案件,检察机关不能主动介入。对于党委、政府等在综治中心职责划分中要求检察机关参与化解的案件,应坚持在党委领导下,恪守法定职责边界履职。

二要正确处理行政争议实质性化解与行政抗诉的关系。抗诉是法律赋予行政检察最刚性的监督手段,能够直接推动法院开启审判监督程序,通过抗诉改判本身就具有解决行政争议的功能。如果符合法定监督条件,依法该抗则抗。检察机关开展争议化解绝不是当“和事佬”“和稀泥”,不能简单以争议化解引导撤诉、撤回监督申请,也不能代替抗诉在监督公权力行使、维护法治统一等方面的作用。有些案件在检察审查阶段因为行政机关认识到执法的错误,通过依法补偿或者整改使争议纠纷得到实质性化解,既节约了司法资源,老百姓也满意,那么,检察机关就要积极而为,不能为办一件抗诉案件而放弃化解。

三要深化行政争议预防和化解工作机制。最高检已会同最高法、司法部及国务院相关行政部门,构建“3+N”行政争议预防与实质化解工作机制,并联合印发社会保障、不动产登记、集体土地征收与补偿、国有土地上房屋征收与补偿、投诉举报等领域5个行政争议预防与实质化解座谈会纪要。各地要抓好落实,促进行政执法、行政复议、行政审判、行政检察等执法司法标准统一,凝聚工作合力。

本文系张雪樵同志根据2025年7月在全国检察机关行政检察工作会议上的讲话整理而成。

(此为删减版,注释及全文见《人民检察》2025年第16期)