学习贯彻党的二十届四中全会精神深入推进检察工作高质量发展

强化检察监督视域下刑事立案监督机制完善路径研究

　　[关键词] 刑事立案检察监督效果评价执法司法公正

　　[摘 要] 刑事立案监督作为中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，是检察机关对刑事诉讼启动环节进行法律监督的核心机制。该制度不断探索发展深化，从实践探索逐步走向法治化、体系化，但同时也存在监督覆盖面不够广、跟进监督不够以及监督不规范等问题，主要原因是监督内驱力不强、监督标准不一、监督衔接不畅、运行配套措施不足。应当进一步完善刑事立案监督效果评价机制，优化刑事立案监督一体贯通程序，强化刑事立案监督制度机制供给，提升刑事立案监督实践能力水平，进一步提升刑事立案监督质效，着力维护执法司法公正。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视检察机关法律监督工作，习近平总书记多次作出重要指示批示，为检察工作发展提供了根本遵循。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），在党中央历次关于国民经济和社会发展五年规划的建议中，第一次明确提出“强化检察监督”，充分体现了党中央对检察机关法律监督工作的更高要求。检察机关法律监督工作迎来历史最好发展时期。刑事立案监督，是检察机关作为国家法律监督机关，根据宪法、刑事诉讼法赋权，对有关侦查机关刑事立案活动实施的法律监督，是检察机关法律监督的重要一环。新征程上，检察机关扛起党中央赋予的更重监督责任，必然要全面加强刑事立案监督，着力监督纠正刑事案件该立不立、应撤不撤、长期“挂案”等突出问题，以点带面提升法律监督质效，促进严格执法、公正司法，推动更高水平法治建设。

　　一、刑事立案监督的探索和发展

　　刑事立案监督作为中国特色社会主义司法制度、检察制度和刑事诉讼制约监督体系的重要一环，是确保严格执法、公正司法的“起点”，对有力惩治犯罪、依法保障人权等具有重要作用。这一制度的探索、确立和完善经历了从实践中来、到实践中去的发展过程，主要呈现三方面的特征。

　　（一）先有实践探索，后有成熟立法

　　20世纪90年代初，针对刑事立案环节出现的各类问题，全国部分检察机关开始探索检察监督路径。1993年，辽宁、河南、江西等多个省级检察院对实践中存在的可能判处有期徒刑以上刑罚但公安机关未立案侦查的案件，及时督促立案侦查。1994年3月，刑事立案监督工作首次写入最高人民检察院工作报告。1994年5月，全国检察机关第三次刑事检察工作会议部署刑事立案监督工作后，全国检察机关通过建议立案、纠正违法和直接立案等三种不同方式对刑事立案活动积极开展监督，为立法确认提供丰富实践样本支撑。1996年刑事诉讼法第一次修正，修正后的刑事诉讼法第87条明确规定检察机关对刑事案件的监督立案权，首次从法律层面确立了刑事立案监督制度。

　　（二）制度不断完善，形成完整体系

　　1996年刑事诉讼法修正后，刑事立案监督在此后的两次刑事诉讼法修正中均未进行实质修改，只是条目顺序发生了变化，由之前的第87条调整为目前的第113条。但刑事立案监督的配套运行规则一直在不断完善，规范体系日益完备。主要是三个阶段：第一个阶段是1997年至1998年，这一阶段主要是对刑事诉讼法刚刚确立的刑事立案监督制度作出进一步实施规定；第二个阶段是1999年至2012年党的十八大召开前，这一阶段主要是确立了刑事撤案监督制度、“两法衔接”机制，取消了刑事立案监督中的机动侦查权；第三个阶段是2012年党的十八大召开后至今，这一阶段主要是党中央赋予了检察机关更重的职责使命，特别是《建议》对加强刑事立案监督提出明确要求，强调“强化产权执法司法保护，加强对查封、扣押、冻结等强制措施的司法监督”“全面准确贯彻宽严相济刑事政策”“依法保障人身权、财产权、人格权，健全规范涉企执法长效机制”等，检察机关开展刑事立案监督的内涵更加丰富，履职方向更加明确。

　　（三）始终聚焦问题，围绕大势大局

　　纵观刑事立案监督的发展历程，有一个突出特点不容忽视，就是始终聚焦执法司法实践中的问题，与时俱进不断健全和完善。比如，其肇始于20世纪90年代初，是由于当时有案不立、不破不立的问题比较突出，这是推动建立刑事立案监督制度的直接动因；其初步发展于20世纪末、21世纪初，是因为随着经济社会发展，特别是经济活力日益增强的同时，刑民交叉案件增多以及地方保护主义抬头导致错误立案、以罚代刑等问题显现出来；其创新发展于新时代新征程，是因为近年来，随着党和国家法治建设日趋成熟，人民群众对公平正义的需求和人权保障的意识日益增强，有力推动刑事立案监督机制不断深化完善。如今，党的二十届四中全会擘画了未来五年我国经济社会发展的宏伟蓝图，需要检察机关更加全面充分发挥刑事立案监督职能，推动解决实践中存在的执法司法问题，以高水平监督护航高质量发展。

　　二、刑事立案监督的实践样态

　　经过多年实践，刑事立案监督整体呈向好发展态势。一方面，监督理念从追求数量向追求质效转变。2024年10月，最高检党组作出“一取消三不再”决定，从根本上扭转长期以来片面强调监督数量的扭曲监督业绩观，推动坚决摒弃唯数据论，做到依法监督、规范监督，把“有质量的数量”和“有数量的质量”统筹到更加注重质量上。以某省检察机关为例，2025年以来，“三个当日”等凑数监督问题得到根本性改善，监督立案后判处三年有期徒刑以上刑罚同比呈上升趋势，说明对严重犯罪的监督立案工作质效提升；监督撤案后无复议复核改变原决定案件，提出监督撤案意见的准确性较高。另一方面，监督方式从被动监督向依法主动履职转变。检察机关会同党委政法委强化执法监督与法律监督协同，会同公安机关建立侦查监督与协作配合机制，加大侦查监督、“两法衔接”等平台建设运用，全面推行法律监督模型建设运用，并针对性部署开展违规异地执法和趋利性执法司法专项监督、刑事“挂案”专项监督清理等活动，推动刑事立案监督从传统的阅卷审查、单核驱动全面转向数据赋能、多核驱动模式，监督的及时性、有效性、精准性不断加强。据相关公开数据，全国检察机关监督立案总数从2012年的近3万件提高到2024年的近10万件，增长2倍多；监督撤案总数从2012年的近2万件提高到2024年的近7万件，增长也是2倍多。此外，监督能力实现较大提升。通过不断强化刑事立案监督“三个管理”、制发指导性案例、组织专题培训、组建侦查监督人才库等方式，引导检察官一体提升线索发现、调查核实、跟进监督、释法说理等复合能力，做实高质效办好每一个刑事立案监督案件。

　　与此同时，刑事立案监督仍存在一些问题和不足，比如，监督覆盖面不够广、跟进监督不够、监督不规范等。主要体现在以下三个方面。

　　（一）监督立案规模整体平稳，监督撤案数量呈上升态势

　　个别地区监督立案规模和监督撤案数量皆有下滑。党的十八大以来，检察机关监督立案规模除个别年份异常波动外，基本保持相对稳定，大体维持在2万至3万件左右；监督撤案规模则呈较为明显上升态势，特别是从2020年以来呈现较为明显的逐年大幅增长，监督撤案体量也在同年首次超过监督立案。但从某省检察机关来看，与全国相比呈现不一样的特点。该地区检察机关监督立案规模总体呈缩小样态，特别是2024年以来呈现同比大幅下滑态势；监督撤案规模相对较平稳，大体保持在800件至1000件左右，但2025年以来同比大幅下降。该地区监督立案、监督撤案总数占全国的比重总体上呈现较为明显的下滑态势，监督立案总数占全国的比重从2012年的6.6%下降至2025年1月至9月的2.4%，下降4.2个百分点；监督撤案总数占全国的比重从2012年的4.1%下降至2025年1月至9月的1.2%，约下降2.9个百分点。

　　（二）立案监督范围日趋明确，但尚未完全形成监督闭环

　　一方面，监督范围未形成全覆盖。监督立案范围总体上对自然犯关注多，对行政犯关注少，与近年来行政犯大幅上升的态势不相适应。以某省检察机关为例，2023年、2024年该地区监督立案案件总量前五的案件中，有四类是自然犯。同时，监督行政机关移送案件数量偏少，实践中“以罚代刑”“降格处理”的情形仍然存在。2019年至2024年，全国检察机关分别建议行政执法机关移送涉嫌犯罪案件5106件、3962件、5103件、8772件、5869件、2964件，同比总体呈下降态势。另一方面，跟进监督不到位。实践中，对监督立案后公安机关回复、办理情况重视不足，监督文书一发了之，监督质效得不到保障。近年来，某省检察机关监督立案后移送审查逮捕或审查起诉的比例约为五成，反映出一些监督立案案件仍需跟进监督。其中，突出体现在对“挂案”监督清理不够。特别是最高检部署在全国检察机关开展依法监督和规范侦查环节刑事“挂案”清理活动后，在排查中发现近5年侦查环节立案一年以上且犯罪嫌疑人在案未办结的案件数量较多，说明实践中仍然存在刑事“挂案”未得到及时监督清理的情况。

　　（三）立案监督规范化任重道远，监督质效提升是一项长期任务

　　“一取消三不再”之前长期存在的“凑数案”“注水案”问题影响监督质效。2024年10月之前，较多案件存在未经调查核实、在公安机关立案期限内抢先监督立案的情形。同时，也存在拆案监督、法定不捕不诉后又监督撤案等情况。如，某基层检察院办理的谢某某被强奸立案监督案和刘某某故意杀人立案监督案，公安机关以刘某某涉嫌非法拘禁罪立案侦查，该院在审查逮捕过程中发现刘某某除对谢某某实施非法拘禁外，还对其实施了强奸、杀害（中止）行为，遂拆案进行监督。又如，某市基层检察院办理的刘某某滥伐林木案，该院对犯罪嫌疑人作出绝对不起诉后又监督公安机关撤案。此外，仍然出现对监督立案标准把握不够到位，大量案件出现监督立案后撤案、不捕不诉的情况，说明需要提升监督规范化水平。特别是类案监督、系统治理的成效不明显。有的不善于运用法律监督模型发现类案监督线索，有的则满足于个案监督，“见招拆招”，未能实现“办理一案、规范一片”的效果，一些普遍性、倾向性违法问题虽经多次监督纠正但仍时有发生。

　　三、刑事立案监督存在问题的成因

　　刑事立案监督伴随着检察监督履职发展逐步加强，实践中存在一些问题，其中既有履职担当不够等主观因素影响，也有监督标准不明等客观因素制约。具体表现为以下几方面。

　　（一）监督内驱力不强，责任需进一步实化

　　“一取消三不再”后，全国检察机关刑事立案监督规模均同比大幅下滑，表明立案监督工作“挤水分”“去泡沫”取得实质性成效，同时也反映出监督责任压得不够实，责任层层传导有所弱化。

　　1.管理跟不上。一些基层检察院对由过去的指标管理、数据管理转向“三个管理”、构建检察“大管理”格局还不完全适应，将更多精力聚焦于审查逮捕、审查起诉等实体案件的检查评查上，对检察官怠于发现立案监督线索等情形缺乏有效管理的思路办法，对监督规模异常下滑应对不够。

　　2.认识不到位。一些基层检察官没有充分认识到“监督就是办案、办案就是监督”，将办案与监督人为割裂，办案是办案、监督是监督，满足于被动受案，结合办案发现监督线索主动性不强。

　　3.外部制约不足。突出表现在依申请监督成案率占比小，外部倒逼力度不够。据统计，依申请开展刑事检察监督总量占受理监督线索总量的比例近九成，但依申请开展立案监督总数占受理立案监督线索总量的比例约两成左右，说明依申请开展立案监督的成案率较低。

　　（二）监督标准不一，机制需进一步完善

　　实践中，一些行政机关、公安机关对监督意见有不同看法，主要在于监督标准还不够明晰，存在可左可右的判断分歧。

　　1.监督立案标准待细化。刑事诉讼法关于监督立案的标准包括事实要件和可罚性要件两个方面，即“有犯罪事实”“需要追究刑事责任”，但该规定不够细化，受主观判断影响大，且与公安部关于立案标准的规定不一致，实践中容易造成检警认识分歧，甚至出现一些监督立案案件最终作出撤案和不起诉处理，影响监督立案质效。

　　2.监督撤案标准待拓展。刑事诉讼法未对监督撤案标准作出规定，《人民检察院刑事诉讼规则》对监督撤案标准限定较窄，未涵盖不具有管辖权而立案、长期“挂案”等实践中常发多发的违法立案情形。同时，最高检、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》仅明确检察机关对公安机关立案侦查超过两年未结的经济犯罪案件可以监督立案，对实践中其他类型的刑事“挂案”监督撤案缺乏明确依据。

　　3.行刑衔接标准待统一。行政执法人员与检察人员对“实质犯罪论”的认识并不完全统一，实践中较多“不合常理”的热点事件被当作刑事案件处理，如，驾驶超标电动车“醉驾”，在河里捞几条小鱼，在院子捕三只麻雀等，检察机关未及时监督纠正。

　　（三）监督衔接不畅，程序需进一步优化

　　程序科学完备、有效运转，是检察机关依法规范开展立案监督的重要保障，但实践中还存在卡点堵点。

　　1.前置监督缺乏。目前，刑事立案监督更侧重于对立或不立这一结果的监督，对与立案密切关联的受案、初查行为重视不足。实践中，一些案件因公安机关接到警情后处置不及时不专业，证据不足等而未被立案。这一监督盲区，急需引起高度重视。

　　2.调查核实程序强制性不足。《人民检察院刑事诉讼规则》对立案监督调查核实的规定是“可以”而不是“应当”，实践中，较多立案监督案件未经调查核实，导致监督浅表化且监督质量难以保障。

　　3.跟进监督程序待优化。一方面，对公安机关怠于落实监督意见的处置缺乏刚性。随着国家监察体制改革和刑事诉讼法修改，检察机关机动侦查权有所削弱，《人民检察院刑事诉讼规则》也删除了关于检察机关通知立案后公安机关仍不予立案进行机动侦查的规定，导致立案监督体系受到一定程度弱化。同时，法律法规均未就监督立案后对于公安机关怠于侦查取证等情形如何应对作出明确规定，实践中的监督手段主要靠“配合”，制约不足。另一方面，监督撤案后的衔接需加强。撤销刑事立案并不意味着当事人无需承担任何法律责任，监督撤案后还应当开展行刑反向衔接，落实行政处罚。同时，监督撤案后如果发现新的证据符合立案条件的，应当允许公安机关再次立案，公安机关不立案的，检察机关可以监督立案。

　　（四）运行配套措施不足，相关保障需进一步强化

　　必要的要素保障是确保立案监督质效的基础，但实践中仍存在配置不足等问题。

　　1.数据要素保障不足。虽然最高检、公安部已联合推动建立侦查监督与协作配合机制、健全检警信息共享机制，但实践中检警信息不畅的问题仍然存在，立案监督线索发现难。同时，“两法衔接”信息平台建设运行维护还不到位，行政机关选择性录入或者不录入案件的情况较为普遍，检察机关难以通过该平台发现有效监督线索。

　　2.科技要素保障不足。数字检察工作整体取得明显成效，但聚焦刑事立案监督引入大数据、人工智能等前沿科技成果研发法律监督模型、拓展法律监督场景做得还不够，类案监督规模效应还未完全形成。

　　3.人员要素保障不足。一些基层检察官素质能力跟不上形势任务需要，线索发现、调查核实等能力还有短板。

　　本文系2025年度最高人民检察院检察理论研究课题《刑事立案监督机制研究》（GJ2025B02）的阶段性研究成果。

　　课题组负责人：杨正根，广西壮族自治区人民检察院党组书记、检察长。课题组成员：钟文方，广西壮族自治区人民检察院办公室副主任；傅大富，广西壮族自治区人民检察院干部；张文举，广西壮族自治区人民检察院干部。

　　（此为删减版,注释及全文见《人民检察》2026年第1期)