检察环节非公有制企业家的保护与犯罪打击机制的构建

│傅 侃*

　　[摘 要] 着眼于非公有制经济的健康成长,检察机关在对非公有制企业家的保护与犯罪打击机制的建构上,必须厘清保护适用的底线问题和主动作为的边界问题。坚持个案价值平衡、宽严相济、罪刑法定和平等保护,守住保护适用的底线,不逾矩、不越权,严格把握对非公有制企业家所涉较大争议类案件的法律适用,慎用刑事强制措施,积极落实认罪认罚从宽制度,方能在法治的轨道里,完成好党和国家赋予的神圣职责。

　　非公有制经济是推动我国经济转型升级的一支重要力量。检察机关强调服务和保障非公有制经济健康发展,实际上是基于社会视角、国家发展对检察工作提出的一项重要要求。笔者拟从检察机关对非公有制企业家保护与犯罪的惩治角度,通过梳理检察机关保障非公有制经济的历史沿革、实践经验,试图从中寻找一些规律性认识,建构检察机关在服务保障非公有制经济健康发展方面的合理机制。

　　一、检察机关服务和保障非公有制经济发展的历史沿革

　　检察工作的发展变化,始终与各个历史时期党和国家的发展大局紧密相关。随着非公有制经济的法律地位不断明确,检察工作保障非公有制经济才实现了从无到有,最终又从“依法保护”走向“增强主动性和责任感”,实现了翻天覆地的巨大转变。

　　1978年12月,党的十一届三中全会提出“一定范围的劳动者个体经济是社会主义公有制经济的必要补充”;1987年11月,党的十三大首次提出了发展私营经济问题,并将“必要补充”补充增加为“必要的和有益的”;1992年10月,党的十四大提出“在所有制结构上,以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主,个体经济、私营经济、外资经济为补充,多种经济成分长期共同发展”;1997年9月,党的十五大确立了“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是中国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”;2002年,党的十六大首次提出了“毫不动摇地巩固和发展公有制经济”“毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展”的两个毫不动摇的方针;2007年10月,党的十七大提出了关于非公有制经济“两个平等”的思想;2015年5月,党的十八届三中全会提出“两个都是”和“六个重要”重要论述;2017年10月,党的十九大第一次提出“要支持民营企业发展”,并把“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,作为党和国家一项大政方针进一步确定下来;2018年11月2日,习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话再次强调:“非公有制经济在我国经济社会发展中的地位和作用没有变,我们毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针政策没有变。”

　　与此同时,在中央精神的指导下,最高人民检察院围绕党和政府在各个时期的中心工作,也陆续出台了一系列政策性文件保障和服务大局。

　　2000年12月,最高人民检察院出台了《关于充分发挥检察职能积极为西部大开发服务的意见》,提出“在为国有企业服务的同时,依法保护非公有制经济”。这也标志着,在确立“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展,是中国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”之后,检察机关对非公有制经济的态度已经明确为依法保护,但从侧面也可看出,服务国有企业才是此阶段的“主业”。

　　2009年,最高人民检察院发布了《关于充分发挥检察职能为经济平稳较快发展服务的意见》,提出“改进执法办案方式方法,增强为经济平稳较快发展服务的能力和实效”。2016年年初,最高人民检察院发布了《关于充分发挥检察职能为全面深化改革服务的意见》,就社会关切的加强非公有制经济产权保护、企业家保护等问题作出专门回应。2016年2月19日,最高人民检察院又印发了《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》,在梳理总结过去检察机关办理涉及非公有制经济案件的工作经验基础上,首次明确提出“要切实增强保障和促进非公有制经济健康发展的主动性和责任感”,强调防止不讲罪与非罪界限、不讲法律政策界限、不讲方式方法,防止选择性司法,防止任意侵犯非公有制企业合法权益问题的发生。

　　党的十九大后,为响应中央关于保护企业家创新创业的明确要求,2017年12月12日,最高人民检察院发布了《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》,要求“各级检察机关综合发挥打击、预防、监督、教育、保护等检察职能,为企业家健康成长和事业发展营造宽松法治环境……支持企业家创新”。

　　由此可见,为促进非公有制经济的健康发展,检察机关并非只履行法律上的职能,而是更大范围地承担起国家责任,将“发挥打击、预防、监督、教育、保护等检察职能,为企业家健康成长和事业发展营造宽松法治环境”作为检察机关服务非公有制经济发展的基本态度。

　　二、检察机关服务和保障非公有制经济发展的实践经验

　　改革开放40年来,我国非公有制经济从小到大、从弱到强,不断发展壮大。截至2017年底,我国民营企业数量超过2700万家,个体工商户超过6500万户,注册资本超过165万亿元。贡献了50%以上的税收,60%以上的国内生产总值,70%以上的技术创新成果,80%以上的城镇劳动就业,90%以上的企业数量,已经成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体和国家税收的重要来源。①因此,服务非公有制经济就是服务民生。

　　为此,最高人民检察院提出,要充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展。各地检察机关结合本地区非公有制经济发展的特点和实际情况,大胆探索,勇于创新,推出了如湖北“鄂检十条”、湖南“除虫护花”、安徽“问需解难”、福建泉州“亲清护企”等独具地方特色和行业特色的新做法,为检察机关服务和保障非公有制经济健康发展增添了新经验,提供了诸多实践样本,可以实践中的几个案件为例。

　　(一)改进办案方式,注重社会效果

　　湖北省武汉市江岸区检察院立足检察职能发挥,在办理某公司法定代表人朱某某涉嫌单位行贿一案中,在严格依法办案的前提下,改进办案方式方法,最大限度地保障企业正常运转。与此同时,考虑到犯罪嫌疑人朱某某是境外项目的唯一负责人,且刚刚承接了伊拉克某电站项目等情况,从初查阶段就应全面评估办案对企业可能产生的影响。为此,侦查人员接触朱某某时全部着便装,乘坐地方牌照车辆,劝其主动配合调查,并允许其安排好工作交接,带离、搜查、取证中不扩大知晓面,尽量维护企业声誉;朱某某主动交代犯罪事实后,在不影响诉讼顺利进行的情况下,依法决定对朱某某取保候审。②

　　(二)宽严相济,避免“案件办了、企业垮了”

　　湖北省荆州市沙市区检察院办理了某汽配公司负责人王某涉嫌单位行贿20余万元一案。办理中发现,该企业产品占国内自主品牌市场份额70%左右,拥有新增专利技术保护近10项,年产值近2亿元,职工400余人,每年上缴利税近千万元,且正在与美国某公司洽谈重大合作项目,发展前景可观。考虑到该案犯罪数额刚过立案标准,王某主观恶性小,认罪悔罪态度好,社会危害性较小,检察机关依法对王某作出相对不起诉决定。③

　　(三)严守罪刑法定,保护企业创新

　　重庆市渝中区检察院在办理重庆臻纪文化传播有限公司非法吸收公众存款案中,适时介入侦查引导取证,对法律政策界限不清、罪与非罪不清等问题,通过建立办理新罪名及疑难案件听取专家咨询委员会意见制度、专业类信息沟通交流制度,采取慎重妥善的处理办法,严守罪刑法定,避免把一般违法违纪、工作失误甚至是改革创新“拔高”为犯罪,以实际行动支持企业家创业,以宽容的态度看待企业家的某些失误,在确保办案质量和效果的同时,营造了有利于非公有制经济健康发展的良好法治氛围。④

　　(四)恪守谦抑性,避免介入民事纠纷

　　广东省广州市检察院在办理犯罪嫌疑人庄某某涉嫌合同诈骗案件中,严格区分经济纠纷与经济犯罪界限,经审查认为该案是一起拖欠借款的经济纠纷,依法保障正当借债的经营者不受刑事追究,最终依法作出不起诉决定。广州市检察院的行为恪守了刑法的谦抑性,避免介入刑事纠纷,有效防止企业家受到刑事追究。⑤

　　(五)以宽容态度,支持企业家创业

　　福建省泉州市检察院在办理一起信用卡诈骗案件中,发现下辖南安市某非公企业负责人杨某因新增生产线,公司资金周转困难,以公司20多名员工的名义办理高额度信用卡,透支钱款用于企业生产需要。经过细致审查,检察官依法认定企业对未还资金不存在非法占有的意图,对杨某作出不起诉决定,为企业人心稳定回归正轨创造了条件。⑥

　　(六)积极行使检察建议权,预防企业高管犯罪

　　泉州市检察院在办理一起职务侵占案件中发现,鲤城区某知名上市企业数名高管利用职务之便,高价转租公司店面,谋取高额差价达上百万元。案件查处后,检察机关向后延伸,主动发现该企业存在制度漏洞,遂向该企业发出《检察建议书》,积极行使检察建议权,帮助企业堵塞漏洞,在帮助该企业减少经济损失的基础上,成功防范了该企业高级管理人员继续实施犯罪的可能。⑦

　　通过对各地经验的梳理,可以发现检察机关已经形成了以下共识:对非公有制经济与公有制经济一视同仁平等保护,确保诉讼地位和诉讼权利平等、法律适用和法律责任平等、法律保护和法律服务平等,努力营造法治化营商环境,保障创新收益,助推企业转型升级,充分行使检察建议权等。这些都为构建有效的非公有制企业家犯罪打击和检察保护机制积累了宝贵经验。

　　三、检察机关构建非公有制企业家保护与犯罪打击机制须厘清的问题

　　近年来,检察机关在非公有制企业家保护与犯罪打击方面成果显著。有数据显示,2016年1月至2017年3月,全国检察机关的不捕率为22.17%,其中非国有公司企业人员的不捕率为31.98%。⑧这也从另一个角度表明,检察机关的各项举措已见成效。成绩不容否认,但仍然有部分问题有待进一步厘清。

　　(一)保护适用的底线问题

　　检察机关是国家的法律监督机关,严格执行法律、依法打击犯罪、保护公共利益是应有之义。而保护职能尤其是专门保护非公有制经济的健康成长,从某种意义上讲,更应属于检察机关在服务党和国家经济社会建设大局中,立足检察职能而主动承担的社会责任。因此,明确保护的底线在哪里尤为重要。

　　法律面前人人平等和法律平等保护各主体的合法权益已深入人心。检察机关专门对非公有制企业及非公有制企业家进行保护,并不意味着非公有制企业家应享有超国民待遇,保护的底线应在于不能侵犯法律所保护的其他法益,不能触犯法的基本原则。如此,检察机关对于涉及非公有制经济的案件应慎重处理,杜绝没有原则地一味从轻处理,更不能袒护、纵容犯罪以侵犯法律保护的其他法益。易言之,依法办案的底线不能突破,只能在法律允许的范围内,更多地考虑保护非公有制企业的合法利益。

　　(二)主动作为的边界问题

　　实践中,部分地区检察机关积极主动作为,走出去、请进来,多渠道、多方式为非公有制企业家提供法律服务,将自身职能向前延伸、向后延伸,力图全方位覆盖非公有制企业经营当中可能遇到的法律风险点,通过这样的方式为非公有制企业及企业家提供法律服务。这样的方式方法取得了良好的社会效果和舆论效果。但是,主动作为的边界仍有必要进一步厘清。

　　检察机关是国家的司法机关,依法享有公诉权、民事行政诉讼监督权、刑事诉讼监督权和检察建议权等职权。从刑事角度来看,主要职能是预防和打击犯罪、保障宪法法律实施。因此,检察机关积极主动作为的边界应是恪守本分,不超越法律授权。在主动作为中,绝不能介入企业的生产经营,决不能介入企业的正常管理,尊重和遵循市场规律,反对替企业包办一切。(详见《人民检察》2019年第2期,有删节)

　　*中国女检察官协会常务理事、秘书长。

　　①参见《在民营企业座谈会上的讲话》,载中央人民政府网,http://www.gov.cn/xinwen/2018-11/01/content_5336616.htm,最后访问日期:2018年12月20日。

　　②③参见:《湖北省检察院发布服务非公经济发展十大典型案例》,载荆楚网http://news.cnhubei.com/xw/zw/201612/t3765779.shtml,最后访问日期:2018年12月20日。

　　④参见张晓津:《以案(事)例重述的视角看检察机关服务非公经济》,载《人民检察》2017年第17期。

　　⑤参见:《广东省检察机关保护非公经济的十大案例》,载https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzA4OT

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　　YxeW7xom%2Bau6mHALiwErqsQrOJ64E#rd,最后访问日期:2018年12月20日。

　　⑥参见彭波:《切实维护各类产权主体合法权益》,载《人民日报》2018年5月30日第18版。

　　⑦参见《“亲清护企”服务非公经济——泉州检察经验写入最高检工作报告》,载东方网http://qz.fjsen.com/2018-03/28/content_20872272.htm,最后访问日期:2018年12月20日。

　　⑧参见王渊、韩兵:《以案(事)例重述的视角看检察机关服务非公经济》,载《检察日报》2017年8月24日第3版。

　　(摘自《人民检察》2019年第2期)