为确保依法适用认罪认罚从宽制度,规范检察机关在办理认罪认罚案件过程中的权力运行机制,加强检察官办案廉政风险防控,根据刑事诉讼法、最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》(以下简称《规则》)及中央政法委、最高人民法院、最高人民检察院《关于加强司法权力运行监督管理的意见》等相关规定,结合检察工作实际,最高人民检察院于2020年4月3日召开的第十三届检察委员会第三十六次会议通过了《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》(以下简称《办法》),自2020年5月11日起施行。为便于司法实践中准确理解和正确适用,现对《办法》的主要内容等予以解读和说明。

　　一、加强检察机关办理认罪认罚案件监督管理的重要性和必要性

　　以检察官办案责任制为核心的司法责任制改革以来,在突出检察官主体地位、保障检察官依法独立公正行使检察权的同时,赋予检察官更多的裁量权和责任。同时,“捕诉一体”办案模式改革后,批捕权和起诉权由同一名刑事检察检察官行使,职权设置更为集中。加之2018年修改后的刑事诉讼法规定了认罪认罚从宽制度,检察官在办理认罪认罚案件中担负主导责任,在适用程序、提出量刑建议等方面须与被告人、被害人、律师进行沟通协商,导致检察官与案件相关人员接触增多,客观上增加了被“围猎”的风险。从这三个层面讲,迫切需要完善监督管理机制,进而做到在流程上规范,在风险上提示,在运行中加强监督管理,明确办案权限,防止权力滥用,增强司法公信和权威。

　　从实际情况看,2019年全国检察机关刑事检察部门违纪违法人员有280余人,如何加强对检察官的权力制约、监督管理,是检察机关面临的重要课题。最高人民检察院党组高度重视队伍廉政建设,在部署加大认罪认罚从宽制度适用力度的同时,同步研究部署风险防控工作,切实加强对检察权行使的监督。2020年2月形成征求意见稿后,第一检察厅分别征求了驻院纪检监察组和相关内设机构的意见,同时对下征求意见,在此基础上,根据反馈意见进行了审慎研究、反复修改,4月3日,《办法》经最高人民检察院检察委员会审议通过。

　　二、《办法》起草原则和标题、结构

　　(一)起草原则

　　一是坚持问题导向与目标导向相结合。一方面,尽可能将《规则》以及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、国家安全部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(以下简称《指导意见》)中对检察官在履职过程中可能存在的滥权、廉政风险点予以细密梳理,对于检察官职权职能的规定等重要内容予以吸收,并在《办法》中作进一步细化。另一方面,尽可能收集、整理各地司法实务中在廉政风险方面存在的普遍性问题,深入研究、论证,有针对性予以回应。二是坚持顶层设计与地方探索相结合。对各地司法实务中推行的好经验、好做法,尽量予以提炼总结,吸收到《办法》中来。三是坚持积极稳妥原则。对没有把握、争议较大的事项,《办法》暂时不作规定,或仅作出相对原则的规定。

　　(二)标题及结构

　　1.关于《办法》的标题。最高人民检察院从2019年12月开始组织人员着手研究起草《办法》,最初委托江苏省检察院、重庆市检察院根据办案实践制定了相关文件,形成了《人民检察院适用认罪认罚从宽制度廉政风险防控实施意见(初稿)》,后吸收北京市基层检察院的一线检察官加入起草小组,进一步梳理办案各环节的权限以及办案流程外各相关部门监督管理的职责等,研究与之相应的制度规范。

　　研究后认为,《办法》如果仅仅是廉政意义上的风险防控,容易形成预设风险、面面俱到,不宜将规定落实到每一个办案步骤中,特别是易与纪检监察机构的职能混同。经再三论证后认为,《办法》应起到的重要作用是“立规矩、扎篱笆”,加大对办案风险的防控。为此,经研究,将文件名称修改为《人民检察院办理认罪认罚案件监督管理办法》。具体来说,《办法》主要从两个方面立规矩:一是明确办案程序内流转的管理、审核、把关、决定。二是明确员额检察官办案权限,因地制宜制定、划分权力职责。

　　2.关于《办法》的结构。《办法》不分章节,以条文顺序规定,共计25条,对在其他有关司法责任制改革、最高人民检察院《关于完善检察官权力清单的指导意见》(以下简称《权力清单》)中有规定的,《办法》不再规定,保证了《办法》的简洁、实用、有效和针对性。《办法》主要从以下方面作出规定:一是对检察官在办案中可能面临的风险点和应予警示的方面进行规定,集中在《办法》第三条至第十条。二是规定部门负责人、检察长(分管副检察长)在办案流程中担负的监督管理责任。三是规定流程外案件管理部门、检务督察部门、上级检察院等的监督管理责任和方式。四是规定出现问题后的惩戒方式和司法责任制的落实。

　　三、《办法》的主要内容

　　(一)确立四个原则

　　首先,强调监督管理与保障检察官依法履职相结合。《办法》第三条至第八条明确规定了检察官依法办案中的职责职权,包括听取犯罪嫌疑人及辩护律师意见、量刑协商、量刑建议等工作的依法开展。既依法依规保障检察官在授权范围内依法独立行使职权,又确保监督管理到位,防止产生“权权交易”“权钱交易”等司法腐败问题。其次,强调检察官认罪认罚案件办理过程中的分级分类管理原则。《办法》明确了办案和监督主体的权力和职责,检察长和部门负责人应切实承担起本单位、本部门党风廉政建设的主体责任。检务督察、案件管理等有关部门承担相应的巡视巡查、督查纠错责任。再次,强调坚持案件管理、流程监控与信息留痕、公开透明相结合。例如,为便于分清责任,防止检察长滥用权力,《办法》第十五条规定了检察长如果不同意检察官的建议,除要求检察官对案件进行复核外,也可以直接作出决定。对检察长作出决定的方式,《办法》要求必须是书面形式并附卷备查,目的是避免检察长打招呼影响办案,导致出现权责不明的情况。最后,强调加强检察机关内部监督管理与外部监督制约相结合。

　　(二)办案流程内监督的重点内容

　　(全文详见《人民检察》2020年第12期或请关注《人民检察》微信公众号)