“两高”《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》的理解与适用（一）

耿宝建 余双彪 阎巍 易旺 米蓓

作者单位：最高人民法院、最高人民检察院

最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法占用耕地案件适用法律若干问题的规定》（以下简称《规定》）于2025年7月23日由最高人民法院审判委员会第1954次会议、2025年11月21日由最高人民检察院第十四届检察委员会第63次会议审议通过，于2026年5月11日发布，自2026年5月18日起施行。为便于在司法实践中正确理解和适用《规定》，现就其制定背景、起草原则及行政审判和行政检察部分主要内容介绍如下。

一、《规定》的制定背景

党中央、国务院始终高度重视耕地保护工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从保障耕地安全和可持续利用的战略全局出发，作出一系列重大决策部署，强调要实行最严格的耕地保护制度，采取“长牙齿”的硬措施保护耕地。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确指出，要严守耕地红线，加强黑土地保护。全国各级法院、检察机关以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，贯彻落实党中央关于严格保护耕地的决策部署，依法履行宪法法律赋予的职责，依法从严打击破坏耕地违法犯罪，深化对耕地“非农化”“非粮化”等问题的督促整治，推动落实最严格的耕地保护制度，为依法保护耕地、保障国家粮食安全提供有力司法保障。据统计，2023年以来，全国检察机关共起诉非法占用农用地犯罪9800余人，办理非法占用耕地导致破坏生态环境和资源保护的公益诉讼案件1.7万余件，督促复垦被非法占用、非法改变用途的耕地25.2万亩，督促缴纳耕地修复费用16.05亿元。2020年至2025年，全国法院共审结耕地保护领域行政案件23.98万余件、民事案件39.97万余件、刑事案件45667件，并办结耕地保护领域执行案件14361件。最高法、最高检（以下简称“两高”）依法履职，在指导地方各级法院、检察院依法及时、公正办理相关案件的同时，联合制定了《规定》。

《规定》起草过程中，“两高”多次开展专题调研，多次组织召开由专家学者、国务院部门有关同志、法官代表、检察官代表、土地领域执法工作人员代表等参加的研讨会，先后征求各高级法院、省级检察院、院内相关部门、国务院有关部门、中央农办的意见，并多次专门征求全国人大常委会法工委的意见。在此基础上，最高法行政审判庭会同环境资源审判庭、民事审判第一庭、执行局，以及最高检法律政策研究室，充分吸收各方意见、反复研究论证，形成了本《规定》，以统一执法司法行为标准，推进法律统一正确实施。

二、《规定》起草的基本原则

《规定》的起草始终遵循以下基本原则：

一是深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，为依法保护耕地提供司法保障。“两高”深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，以及习近平总书记关于“三农”工作的重要论述，严格按照国务院关于“牢牢守住耕地保护红线”的部署要求，坚决落实最严格的耕地保护制度，认真组织开展相关调研和司法解释起草工作，进一步明确非法占用耕地行为人的法律责任，筑牢耕地保护的司法屏障。

二是坚持以人民为中心，切实维护农民合法权益。“两高”始终坚持以人民为中心，站稳人民立场，高度重视妥善处理好依法打击非法占用耕地行为与保障合理用地需求的关系，在责令限期拆除决定的审查、当事人申请行政机关履行违法占地查处职责的判决方式、行政赔偿责任的确定、从重处罚、从宽处罚等方面进行规范和引导，在坚决依法打击非法占用耕地行为的同时，注重保障好经济社会发展的合理用地需求，依法分类处置，努力实现案件办理“三个效果”的统一。

三是坚持社会共治，遵循各司其职、各尽其责的原则。开展耕地保护工作，需要立法机关、司法机关、行政机关共同发挥作用。《规定》起草中，“两高”多次征求立法机关意见，全国人大常委会法工委给予有力指导，切实保障《规定》符合立法精神。同时，“两高”广泛听取有关行政机关的意见，特别注意司法与行政管理的职能区分，监督、支持有关部门依法行政，通过明确非法占用耕地行政法律责任主体、行政机关对新建违法建筑的制止权、行政处罚的追责期限等内容，使司法机关和行政机关在各自职能范围内发挥应有的作用。

四是坚持依法解释和问题导向，积极回应司法实践需求。《规定》立足体现民法典、刑法、土地管理法、城乡规划法、“三大诉讼法”以及其他有关法律法规的精神，遵循立法本意，在现有法律规定范围内，确保司法解释符合立法宗旨和目的，遵守司法解释制定规范，并将实践证明正确、有效、必要的处置方式和争议解决方式纳入司法解释。《规定》起草中，“两高”就耕地保护中存在的突出问题进行专项调研，以回应实践需求，解决实践难题。对存在分歧的法律适用问题，如责令限期拆除决定行政复议与行政诉讼的衔接、行政机关与行政相对人“混合过错”的处理、非法占用农用地罪的定罪量刑标准等，注重听取各方意见，加强规范的针对性和准确性，切实为执法办案提供统一、明确的标准。

（全文见《人民检察》2026年第14期）