公益诉讼检察：作为中国检察学的一个标识性概念

作者：郭立新，最高人民检察院检察理论研究所所长、二级研究员；欧阳捷，最高人民检察院检察理论研究所助理研究员。

[关键词] 公益诉讼检察 中国检察学 标识性概念

[摘要] 公益诉讼检察具备标识性概念所要求的特征性、识别性等要件，为建构和展示中国检察学自主知识体系提供了重要的理论空间。公益诉讼检察概念的标识性首先体现在检察公益诉讼制度是习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，在本质上根源于公益诉讼检察作为一项检察职权所具有的法律监督权力属性和保护人民群众公共利益的功能属性，在内涵上立基于检察公益诉讼制度实践的规模化、丰富化和精细化发展，在更深远的意义上表现在其向国际社会和学术界贡献了中国式的公益保护司法方案。

在2016年召开的哲学社会科学工作座谈会上，习近平总书记指出：“要善于提炼标识性概念，打造易于为国际社会所理解和接受的新概念、新范畴、新表述，引导国际学术界展开研究和讨论。”“标识性概念”作为一个哲学社会科学语境下的表达，形象化地强调了一个概念在表现某种理论或学术领域的特质方面所具有的功能性、识别性特点。从“标识”的基本意涵出发，中国检察学的标识性概念应当能够反映和表达中国检察学的内在规定和固有特性，透过这种概念，应当能够从一个侧面清晰感知到中国检察学的理论脉络、发展规律和学术使命，进而透视中国特色社会主义检察制度的本质特征和独特优势。“公益诉讼检察”正是这样一个具有显著标识功能的检察学概念范畴，作为新时代背景下中国检察学概念的重要创新，其以习近平法治思想为指导思想，以维护国家利益和社会公共利益为价值底色，以检察公益诉讼制度创立、运行和发展的丰富实践为现实基础，为建构和展示中国检察学自主知识体系提供了重要的理论空间和学术场域。对于公益诉讼检察概念的标识性，可以从本土性与开创性、监督性与人民性、丰富性与发展性、科学性与世界性这四对属性出发进行理解和把握。

一、本土性与开创性：坚持中国道路、自主制度创新

公益诉讼检察概念的标识性首先体现在检察公益诉讼制度作为习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果，是习近平法治思想精准把脉中国国情、深入体察中国实际作出的崭新制度创造，具有强大的本土适应性、鲜明的制度原创性和坚定的中国自主性。顾名思义，中国检察学冠以“中国”这一定语，就必然要求检察学的建构、发展、创新都必须是中国式的，在构建中国检察学自主知识体系的背景下，对“中国自主”的强调又必然要求中国本土的研究者主动自觉将中国之道、中国之理贯穿检察学概念基石生成、内容体系搭建的全过程。其基础性要求至少包含四个方面：检察学的核心研究对象是中国特色社会主义检察制度；检察学研究的根本立场是坚持走中国特色社会主义法治道路；检察学研究的基本目标是解决法治中国建设中的实际问题；检察学的具体内容是由中国思想家、理论家和研究者原创。公益诉讼检察概念作为检察学内容的一个基本承载单元，全面、系统地体现了当前发展中国检察学的这四个方面要求。第一，公益诉讼检察概念的核心研究对象是作为中国特色社会主义检察制度重要组成部分的检察公益诉讼制度。公益诉讼检察概念的提出，最初是为了描述检察机关承担的提起公益诉讼的检察职能，与检察公益诉讼制度的起源和发展过程密不可分。2014年，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。随着试点工作的展开、相关立法的确认和顶层设计的推动，公益诉讼检察逐步确立为检察机关的一项重要职能，与刑事、民事和行政检察共同构成“四大检察”法律监督基本格局，并不断得到完善和强化，检察公益诉讼制度也逐步成为中国特色社会主义检察制度的重要构成和推进国家治理现代化、促进经济社会高质量发展不可或缺的重要制度安排。公益诉讼检察概念具有明确的研究指向，即中国原创的检察公益诉讼制度，具体研究内容则包括检察公益诉讼的制度规范、运行实践等，这构成了公益诉讼检察作为中国检察学标识性概念的逻辑起点。第二，公益诉讼检察概念的建立、丰富和深化是在检察理论研究领域坚持走中国特色社会主义法治道路的具体体现。最高人民检察院检察长应勇指出：“深化检察理论研究必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，贯彻落实全过程人民民主，既扎根中国文化、立足中国国情、聚焦解决中国检察问题，又合理借鉴国外司法检察的有益发展成果，不断发展完善中国特色社会主义检察制度。”从制度设计初衷来看，检察公益诉讼制度既以促进行政机关依法行政、确保国家法律统一正确实施为重要任务，也以保护公共利益、造福人民群众为价值旨归，是高度符合中国法治建设和国家治理需要的、具有鲜明实践品格的检察制度。公益诉讼检察作为检察公益诉讼制度的概念浓缩，从理论层面折射出中国特色社会主义检察制度的独特优势，是在检察学领域坚持走中国特色社会主义法治道路、贯彻中国特色社会主义法治理论的重要体现。第三，公益诉讼检察概念的研究和深化旨在更好地发挥检察机关在促进依法行政和维护公共利益中的作用，解决法治政府建设和公共利益保护中的实际问题。问题意识是学术研究的关键驱动力。法学、检察学作为中国哲学社会科学的重要组成部分和具有强烈实践面向的学科，立足中国法治建设和国家治理实践寻找问题是其必然要求。公益诉讼检察即是以中国特色社会主义法治实践为中心，对中国当下法治政府建设和公共利益保护现状、问题进行深思熟虑而提出的检察学概念，其问题意识源自传统私益诉讼与公益保护需要不匹配、传统法律监督职能对行政违法行为监督不充分等造成的现实矛盾和制度困境。因此，公益诉讼检察概念具备马克思主义理论所要求的鲜明问题导向，符合中国检察学以解决中国法治建设实际问题为己任的学问本色。第四，公益诉讼检察概念是由习近平法治思想原创，在世界范围内独一无二的检察学概念。习近平总书记强调：“我们的哲学社会科学有没有中国特色，归根到底要看有没有主体性、原创性。”公益诉讼检察概念的主体性和原创性体现在：正是在习近平法治思想的科学指引下，检察公益诉讼制度才得以萌发、创设并不断走向完善，也只有始终坚持习近平法治思想的科学指引，检察公益诉讼事业才能持续走向深入并在推进国家治理现代化中展现显著效能。从世界范围来看，无论是普通法系国家还是大陆法系国家，基本没有体系化的检察行政公益诉讼探索，部分国家和地区虽有检察民事公益诉讼的制度规定，也均未形成规模。因此，公益诉讼检察作为一个标识性概念专属于中国检察学，是主体性、原创性哲学社会科学研究成果在检察领域的典范性体现。

二、监督性与人民性：强化检察监督、守护公共利益

公益诉讼检察概念的标识性本质上来源于公益诉讼检察作为一项检察职能所具有的法律监督权力属性和保护人民群众公共利益的功能属性。从目的论来看，检察公益诉讼要解决的是中国的法治问题，而从方法论来看，检察公益诉讼解决问题使用的是中国的法治方案。这一中国法治方案的特色集中体现在对检察机关法律监督基本职能和公益代表身份的深度发挥及科学延展。第一，对行政违法行为和民事侵权行为的监督体现出公益诉讼检察的监督性。我国1982年宪法首次在宪法中明确使用“法律监督”的表述对检察机关进行定位。其后，随着时代需求的变化和法治建设的推进，法律监督的具体内容不断发生调整，但历次宪法修改均保留了“国家的法律监督机关”这一对检察机关的基本定位，为检察机关聚焦法律监督主责主业、优化检察职能奠定了坚实的宪法基础。法律监督的宪法定位赋予了检察机关“法律守护人”的角色和为法治担当的使命，要求检察机关行使各项检察职能必须紧扣法律监督效能的发挥。同时，在根据时代形势、政策要求等对检察职能进行发展或调整时，也要从法律监督权的内在要求、逻辑和规律出发。公益诉讼检察职能的探索和确立，正是在检察机关法律监督宪法定位的基础上，结合监督依法行政和促进公益保护的时代需求而对检察职能作出的延伸和拓展。就行政公益诉讼而言，行政机关违法行使职权或不行使职权致使公共利益受到损害或存在损害风险，这本质上是行政机关不能统一正确实施行政法律规范的表现，由检察机关通过公益诉讼对此进行监督，既符合检察机关的职能定位，也契合我国社会力量还不够发达、由社会主体提起行政公益诉讼的土壤还不够充分这一现实。从权力运行逻辑来看，检察机关作为国家机关对行政机关实施监督，属于公权力之间的督促制衡，符合公权力运行规律和法治政府建设的内在要求。就民事公益诉讼而言，民事诉讼法第58条第2款中的“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”在本质上属于有关侵权主体不严格遵守相关法律规定的行为，检察机关作为法律监督机关通过提起或支持民事公益诉讼予以监督，体现了检察监督对特定领域社会治理需要的精准回应。与公益诉讼检察职能的监督性相对应，在学术层面，法律监督是中国检察学的核心范畴、基石范畴，公益诉讼检察则是在法律监督概念的基础上生成的一个彰显法律监督核心要义和国家治理时代要求的中国检察学标识性概念。第二，对公共利益的关注和保护体现出公益诉讼检察的人民性。公益诉讼检察职能的一个重要指向和价值追求就是保护国家利益和社会公共利益，而这些利益归根结底属于人民群众的利益，因此，检察公益诉讼充分彰显了中国特色社会主义司法制度、检察制度的人民性，是“为人民司法”理念制度化的具体体现和标志性成果。公共利益本身是一个充满争议的且难以在理论上作出精准界定并达成共识的概念。一方面，社会生活中对公共利益的认知、理解因视角的差异而呈现出复杂化、多样化特点；另一方面，经济社会的快速发展也使公共利益的现实样态变动不居，呈现出动态性和不确定性。从法学的视角来看，还面临着公共利益与私人利益的界限可能存在模糊性等难题。但在具体实践中，公共利益的保护却又是一个现实而紧迫的问题。特别是在国有资产保护、国有土地使用权出让、生态环境和资源保护、食品药品安全等领域，公共利益受损或受损的风险是客观存在的。而在这些特定领域，公共利益实质上是具体明确的，指向人民群众的生命权、健康权、财产权等法定权益，人民群众对加强这些利益保护的需求和呼唤也是真实而迫切的，亟待得到法律制度的回应。在这种客观情况下，以积极务实的态度对公共利益进行类型化界定并保持开放性探索，稳步建构检察公益诉讼案件办理的法定领域，系统铺开检察公益诉讼的制度实践，是对人民群众法治需求的及时性、针对性回应。因此，增设公益诉讼检察职能，就是要进一步发挥检察机关作为“公益保护人”的作用，更好守护人民的利益，由此决定了公益诉讼检察是一个富有人民性、公益性、普惠性的检察学概念。

三、丰富性与发展性：立足司法实践、面向立法完善

公益诉讼检察概念的标识性在内涵上立基于检察公益诉讼运行实践的规模化、丰富化和精细化发展。公益诉讼检察不仅指向立法和政策文本中的职权设定和制度设计，而且指向丰富细腻、鲜活可感的检察公益诉讼司法实践，并经由司法实践的反哺而再度指向相关立法的健全完善。因此，公益诉讼检察不是一个静态、固化的概念，而是一个伴随司法实践不断动态演进和深化的丰富性、发展性概念，是沟通检察公益诉讼政策、立法和司法的理论桥梁，其所承载的巨大“实践容量”不仅为检察理论与实践的良性互动提供了绝佳样本，同时也意味着，其本身作为检察学研究对象及研究工具，始终有新的内容值得阐释解读，也始终有来自司法和立法实践的问题需要研究解决。标识性概念应当是检察学蓬勃发展、推陈出新的动力和知识生产力，由实践反哺带来的概念内涵的不断扩展，确保了公益诉讼检察的可研究性、可使用性，为其作为标识性概念的地位提供了扎实的内容支撑。第一，司法实践的持续探索为公益诉讼检察研究提供了丰富的素材、命题，为公益诉讼检察概念注入了源源不竭的活力和生命力。自党的十八届四中全会正式提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度之后，经过十多年的努力求索，检察公益诉讼制度由探索初创到全面推开，再到规范优化、持续健全，实践的广度和深度不断拓展，形成了许多新鲜的法治经验，为检察学研究和法学研究开辟了新的天地。就案例素材而言，最高检发布的典型案例对制度的规范化和高效化运行发挥了重要的指导作用。这些典型案例往往反映了公益诉讼办案的基本理念和价值导向，体现了检察公益诉讼制度的特色、亮点及其背后蕴含的治理智慧。对这些案例进行学术层面的挖掘、分析，总结普遍性的问题和经验，提炼共通性办案理念、思路和方法，是公益诉讼检察研究的重要方面。就规范素材而言，在为指导检察公益诉讼司法实践而出台的一系列政策、立法中，催生出一系列新的概念，或涉及检察公益诉讼的基本原则，或涉及具体的办案细节，是由公益诉讼检察这一主干概念之上生长出的枝叶概念，丰富了公益诉讼检察的概念体系。例如，围绕检察公益诉讼的办案范围，政策、立法均有规定、要求和提示，关于如何拓展办案领域、立法中的“等”字该作何理解、如何界定公共利益等，已经形成一个经典的“问题束”。又如，在涉及检察机关在公益诉讼中的法律地位时，出现了“公益诉讼起诉人”的概念，在涉及检察公益诉讼可诉性判断标准时，“公益损害事实”“行政机关履职标准”等概念受到广泛讨论。第二，检察公益诉讼立法进程的快速推进、制度机制的持续完善，为公益诉讼检察概念的进一步丰富和深化提供了动力牵引。检察公益诉讼作为一项建立时间还不长的司法制度，其发展历程呈现出政策先行、实践探索、立法跟进的趋势，这种发展模式充分发挥了政策的灵活性优势，同时注重通过立法将相关改革事项进一步纳入规范化、法治化轨道，符合制度创新的规律和需要。但当制度探索发展到一定阶段，各方面条件已较为成熟时，需要及时通过更加周密、前瞻的立法安排推动制度的全面法治化，由立法跟进、立法确认转向立法统筹、立法引领。当前，全国层面的检察公益诉讼立法主要存在两个层级：一是法律层级，包括行政诉讼法、民事诉讼法中正式赋权检察机关提起公益诉讼的条款，人民检察院组织法、检察官法中增设公益诉讼检察职责的条款以及原则性规定检察公益诉讼办案领域的多部单行法等。二是司法解释层级，包括最高人民法院、最高人民检察院联合出台和分别单独出台的司法解释及司法解释性质的文件。其中，法律层面的规范原则性较强，对具体办案实践的指导性有限，司法解释层面的规定存在部门间共识凝聚不足、部门本位主义倾向突出等问题。因此，通过制定统一的检察公益诉讼法，对检察公益诉讼制度运行各环节进行系统规定，建立更加科学、统一的规则体系，是提升检察公益诉讼规范化水平的重要举措。2025年10月，检察公益诉讼法（草案）首次提请全国人大常委会审议，检察公益诉讼专门立法进入快车道。从理论研究层面，当前除了要对制定检察公益诉讼法的价值进行持续深入阐释，更需对检察机关启动二审的方式、检察意见与检察建议的区分、提起民事公益诉讼的主体顺位等立法过程中的热点、争议问题进行系统性、针对性研究，为立法目标的最终实现提供学术支撑。此外，检察公益诉讼法审议过程中和正式出台后，还会不断有新的法律问题出现，特别是立法出台后的具体实施问题，这将为公益诉讼检察概念的持续建构提供问题基础，确保公益诉讼检察研究永葆生机与活力。