│邓思清*

　　[摘 要] 检察官办案是指检察官通过行使具体的检察职权,对案件进行处理并作出相应处理意见或者决定的一种诉讼活动。从现实需要看,将检察官的办案分为一线办案和二线办案两大类更为适宜,其中一线办案包括独任检察官办案和检察官办案组办案,二线办案包括审批办案和指令办案。计算办案数量应采取诉讼阶段说,计算时应符合在一个诉讼阶段行使一类检察职权、一个检察官办理等条件。司法实践中,要准确计算检察官的办案数量,还应当研究和解决退回诉讼程序的情况下如何计算案件数量、诉讼阶段合并的情况下如何计算案件数量等问题。

　　为了贯彻落实党的十九大报告“深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制”的要求,切实有效推进检察改革,检察机关在实行检察官员额制改革后,如何建立员额检察官考核机制,建立员额检察官递补、淘汰机制,确保能者上、平者让、庸者下,成为当前需要研究的重要问题。从检察实践看,要建立科学合理的符合员额制改革要求的新型员额检察官考核机制、员额检察官递补和淘汰机制,就必须研究和解决办案的内涵、类型和数量计算等基本问题。

　　一、办案的内涵

　　关于什么是办案,目前理论界和实务界尚有不同的认识,主要有检察业务说、一线办案说、折衷说三种观点。①其中,检察业务说认为,检察官办案是指检察官为履行宪法和法律赋予的检察监督职能,根据法律规定或者检察长授权,通过直接或者间接的方式行使检察权,在职责范围内对案件作出处理决定或者提出处理意见,并承担相应司法责任的一种履职行为。一线办案说认为,检察官办案是指检察官在检察一线从事审查逮捕、审查起诉等活动,而诉讼监督以及案件管理、法律政策研究等非一线业务工作,则不宜界定为办案。折衷说认为,检察改革后的检察官办案,既不能囿于传统上的办理批捕、公诉等诉讼案件,也不能把检察机关的所有业务工作都看作是办案,而应当紧紧围绕检察职能范围、检察工作规律、司法责任制改革的精神要求,对检察办案作出科学合理的界定。从检察职能上看,司法(诉讼)职能和监督职能都是检察职能,因而除了审查批捕、审查起诉等传统的业务活动是办案外,审查、监督等诉讼监督活动也是办案。从检察工作角度上看,检察官直接办理案件,亲力亲为是办案,检察长审批案件、检察委员会讨论案件,间接决定案件也是办案。从司法责任上看,检察官决定案件,对案件结果承担责任是办案,上级检察官对案件的指导、督办、答复等,只要给出明确的意见,对案件最后处理发挥了实际作用,就要承担一定的责任,也是在办理案件。

　　笔者认为,上述各种观点是从不同的角度来认识办案的,都有一定的合理性。但是,要准确界定办案的内涵,还需要从词义和诉讼理论上进行分析。具体来说,办案是“办理案件”的简称,由“办理”和“案件”两个词组成。

　　所谓“案件”,是“特指涉及诉讼和违法的事件”。②可见,案件包括“涉及诉讼的事件”(即诉讼案件,包括刑事案件、民事案件、行政案件)、“涉及违法的事件”(即一般违法案件)。关于诉讼案件,根据诉讼理论,要成立该类案件,应当具备诉讼的基本要素或者要件,包括形式要件和实体要件。③其中,形式要件包括以下三方面的内容:(1)已进入诉讼程序。即有关事件已由法律规定的国家机关将其作为一个案件进行受理并立案,已进入法定的诉讼程序。(2)要有受理或立案文书。受理或立案文书是国家法定机关对案件进行处理的根据,也是有关事件人员获得案件当事人身份的依据,因而是一个诉讼案件成立的重要条件。(3)要有相应的案卷材料。即作为一个诉讼案件,应当有相应的案件材料,包括当事人的基本情况、案件事实材料、证据材料等。实体要件应当包括以下三方面的内容:(1)要有诉讼主体。即要有参与诉讼的国家机关和案件当事人,如刑事案件要有公安机关、检察机关、法院以及犯罪嫌疑人或被告人、证人、被害人等,民事、行政案件要有原告和被告等。(2)要有诉讼内容。即诉讼活动要处理的问题或纠纷,如刑事案件要有涉嫌犯罪的客观事实存在,民事、行政案件要有明确的诉讼请求。(3)要有诉讼根据。即诉讼存在的事实和法律依据。如刑事案件要有符合法律规定的犯罪构成要件,民事、行政案件要有民事法律或者行政法律上的依据。一般违法案件,是指有关国家机关查处的一般违法行为,例如公安机关查处的违反治安管理处罚法的行为等。从执法实践来看,要成立这类案件,除了具备一定的形式要件外,还应当具备以下三方面的实体要件:(1)存在涉嫌违法的行为或事实;(2)有关国家机关发现并进行查处的具体行为;(3)违法行为要符合法律规定的构成要件。

　　就检察机关来说,从实践来看,检察官办理的案件包括上述两类案件,即诉讼案件和一般违法案件。其中,诉讼案件,就是根据刑事、民事、行政诉讼法的有关规定,按照法定程序而进入检察机关的管辖范围,由检察机关负责处理的案件。诉讼案件是检察机关处理的主要案件,也是检察机关职能的重要体现。目前诉讼案件主要包括以下几类案件:(1)职务犯罪侦查案件;④(2)刑事审查批捕和公诉案件;(3)民事公益诉讼案件;(4)行政公益诉讼案件;(5)民事行政抗诉案件等。一般违法案件,即检察机关办理的监督案件,是指检察机关作为法律监督机关,发现公安机关、法院及其工作人员在诉讼活动中存在违法行为时,或者发现行政机关在行政执法过程中存在较严重违法行为时,依法通过调查取证并提出处理意见的案件,如立案监督案件、羁押必要性审查案件、行政公益违法监督案件等。

　　所谓“办理”,即处理事务或事情,是指有关国家机关或工作人员依照法定职权处理有关事务或事情的活动。就检察机关来说,办理就是检察机关或检察官依照职权处理案件的活动,即检察机关或检察官通过行使检察职权,对案件进行审查并作出相应处理意见或者决定的活动。由此可见,办理应当具备以下四大要素:(1)要有合法的主体,即检察机关或检察官;(2)要有明确的对象,即具体的案件;(3)要行使具体的检察职权,实施具体的行为;(4)要作出具体的处理意见或者决定。只有具备上述四个要件的活动,才属于办理活动。

　　总之,检察官办案,就是指检察官通过行使具体的检察职权,对案件进行处理并作出相应处理意见或者决定的一种诉讼活动。可见,要构成办案,应当具备以下条件:(1)要有合法的主体,即检察机关或检察官;(2)要有明确的对象,即具体的案件;(3)要有行使具体检察职权的诉讼作为,即对案件行使检察职权,实施具体的诉讼行为;(4)要有确定的诉讼结果,即对案件作出具体的处理意见或者决定;(5)要有明确的责任风险,即对案件的处理意见或决定存在出错的可能性,检察官有承担相应责任的风险。

　　二、办案的类型

　　关于办案的类型,目前实务界主要存在三种不同的观点。第一种观点认为,可以将检察机关的办案归纳为三种类型:(1)实体性办案。即检察官要经过讯问、询问、会见律师、调阅案卷、收集证据、认定事实、适用实体性法律后,对案件提出处理意见或者直接作出处理决定。(2)程序性办案。即对案件内容进行程序性审查,办案周期不明显,原则上为履行文书审批、签发等法律手续的职务办理行为。(3)指导性办案。即具有对下业务指导职能,通过对个案进行程序和实体指导把关、提出具体意见的行为。⑤第二种观点认为,可以将办案分为直接办案和审批决定办案。⑥根据检察官行使检察权的大小,一般案件由检察官直接行使权力并作出决定,这种办案为直接办案;重大疑难复杂等案件由检察长(副检察长)或检察委员会决定,这属于审批决定办案。第三种观点认为,可以将办案分为亲历办案和指导办案。作为承办人,与案件进行直接接触,对案件作出处理决定或者提出处理意见的,为直接办案;对案件的处理进行指导、督办,并给出明确意见的,则属于指导办案。指导办案主要是指负有指导、监督管理职责的上级检察官,对重大疑难复杂或敏感案件,进行程序和实体上把关、指导和督办,对案件处理提出具体意见的行为。⑦对个案指导、督办意见一般应当以书面的方式作出,上级检察官承担相应的责任。

　　笔者认为,上述各种观点都具有一定的合理性,因为对我国检察官办案类型存在不同的认识,是由我国检察机关职能的复杂性和检察机关的领导体制决定的。根据法律规定,我国检察机关承担着多种检察职能,包括部分职务犯罪侦查、审查批准和决定逮捕、审查起诉、诉讼监督、司法救济、公益诉讼等检察职能。⑧可见,检察机关的检察职能不像法院的审判职能那样单一,呈现多样性,因而承担不同检察职能的各个业务部门的工作特点差异很大,其办案形式也应当多样化。同时,检察机关实行上级领导下级的检察一体领导体制,这与法院的监督体制不同,决定了检察机关内部的办案方式比法院的办案方式更为复杂和宽泛,除了检察官亲自办案外,上级检察官的业务领导活动也应当属于一种办案方式。

　　如何对检察官的办案进行分类,笔者认为,按照不同的标准,可以进行不同的分类,例如以行使具体检察职权的性质不同为标准,可以将检察官的办案分为司法办案和监督办案;以是否直接收集证据或接触案件当事人、案卷材料为标准,可以将检察官的办案分为一线办案(或直接办案)、二线办案(或间接办案)两大类;以检察官办案人数多少为标准,可以将检察官的办案分为独任检察官办案和检察官办案组办案等。

　　虽然对检察官的办案可以进行上述不同的分类,但从现实需要看,笔者认为,将检察官的办案分为一线办案和二线办案两大类更为适宜。其中,一线办案包括独任检察官办案和检察官办案组办案;二线办案包括审批办案和指令办案。这是因为,这种分类更符合党中央的明确要求。2015年3月24日,习近平总书记在主持中央政治局第二十一次集体学习时对司法责任制作出重要批示,“凡是进入法官、检察官员额的,要在司法一线办案,对案件质量终身负责。”因此,在对检察官的办案进行分类时,必须体现党中央和习近平总书记的明确要求。同时,将检察官的办案分为一线办案和二线办案更符合检察改革的发展趋势。当前司法责任制改革是检察改革的核心,其改革的目的和价值取向在于鼓励入额的检察官去一线办案,使检察机关的办案力量向办案一线倾斜,逐步减少二线办案的检察官,缩减二线办案数量,从而使检察官具有独立性,成为真正的办案主体,这是我国司法体制改革的发展趋势。因此,将检察官的办案分为一线办案和二线办案,可以突出一线办案的重要地位,明确二线办案的范围,有利于逐步实现司法责任制改革的价值目标。

　　此外,将检察官办案分为一线办案和二线办案还有利于办案指标的科学设置。办案指标设置是对入额检察官办案工作量进行考核的重要依据。办案指标如何设置,是针对所有办案类型来设置还是针对一线办案来设置,可能存在不同的观点,但是笔者认为,办案指标应当针对一线办案来设置,不应当针对二线办案来设置。这是因为:(1)对二线办案设置办案指标没有意义。二线办案包括审批办案和指导办案,这两种办案都是检察官领导的办案方式,是必须承担的办案任务,不存在完不成的情况,因而对其设定指标没有意义。(2)对二线办案设置办案指标会造成办案数量的重复计算。对一个案件来说,除了检察官对案件进行审查办理外,还会存在上级领导对案件的审批活动,如果将检察官的办案活动算作办理一个案件,再将上级领导的审批活动算作办理一个案件,就会出现在一个诉讼阶段对办案数量进行重复计算的问题,这显然是不合理的。(3)对一线办案设置办案指标可以对入额检察官进行考核。设置一线办案指标可以对入额检察官进行考核,促使入额检察官去一线办案,减少审批性办案。这里需要说明的是,不对二线办案设置办案指标,并不意味着二线办案活动不算办案工作量,其工作量可以通过折抵的方式解决,即减少入额检察官领导一线办案的指标数量。具体来说,入额的检察长、副检察长、检察委员会专职委员、部门正职、部门副职在履行“一岗双责”中,根据其承担的领导和管理工作量大小,⑨适当减少其一线办案的指标数量。⑩(详见《人民检察》2019年第5期,有删节)

　　*作者单位:最高人民检察院检察理论研究所。

　　①参见谢鹏程、邓思清主编:《检察官办案业绩考核机制研究》,中国检察出版社2018年版,第16—18页。

　　②参见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编:《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2005年版,第11页。

　　③参见李扬:《刑事诉因制度研究》,载《政法论坛》2009年第2期;邵明:《民事之诉的构成要素与诉的识别》,载《人民司法》2008年第5期。

　　④转隶后,检察机关不再办理贪污受贿、渎职侵权等职务犯罪案件,但在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件,检察机关可以进行立案侦查。

　　⑤参见《基层检察院检察官办案有关问题探讨》,载谢鹏程、邓思清主编《检察官办案业绩考核机制研究》,中国检察出版社2018年版,第27页。

　　⑥见前引①,第19页。

　　⑦参见段明学:《检察官绩效考核“四议”》,载谢鹏程、邓思清主编《检察官办案业绩考核机制研究》,中国检察出版社2018年版,第34页。

　　⑧转隶后,检察机关只承担诉讼活动中发现的部分职务犯罪案件的侦查职能。

　　⑨根据笔者调查,各地检察院的领导都承担一定量的领导和管理工作,以市级检察院副检察长为例,其领导和管理工作主要包括以下12项:(1)参加三会(党组会、检察长会、检察委员会),每周一次;(2)参加本院和市委组织的各种政治学习会议;(3)参加市里各部门的会议,如消防部门、林业部门、土地部门等的联席会议等;(4)参加上级检察院的各种会议,如业务部署会议、业务培训学习会议等;(5)筹备各种会议,如下级检察院检察人员的培训会议、上级检察院交办的各种会议等;(6)参加调研活动;(7)处理请示汇报工作,包括对下级检察院的请示研究处理、研究拟定向上级检察院的请示汇报工作;(8)听取所负责的业务部门负责人汇报工作并作出有关指示;(9)负责对重大、疑难、复杂和敏感案件与公安机关、法院、纪委等部门进行协调工作;(10)接待上级领导、采访、案件当事人和其他人员等;(11)负责本院规范性文件的起草工作,如果涉及其他部门,还需要与公安机关、法院、司法局等进行协调;(12)负责所分管部门人员的人事调配工作等。

　　⑩例如检察长,由于其要统揽全局,领导全院的检察工作,领导和管理工作量巨大,对其可以大大减少办案指标数量,只要其每年能够直接办理1件以上重大、疑难或复杂的案件即可。对于副检察长,其领导和管理工作量大约占其全部工作量的2/3以上,可以将其办案指标设置为一般检察官办案量的25%(四轮一排)。对于专职委员,其领导和管理工作量要小于副检察长,可以将其办案指标设置为33%(三轮一排)。至于部门正职、副职的办案指标,可以分别设置为50%(两轮一排)和75%(三轮两排)。

　　 (摘自《人民检察》2019年第5期)