司法体制改革背景下的检察案例指导制度

│陈真楠*

　　[摘 要] 检察案例指导制度是新一轮检察改革的重要内容,有利于弥补成文法之不足、规范检察裁量权行使以及指引检察干警更好地处理疑难复杂案件。目前,检察指导性案例的作用尚未得到充分发挥。《2018-2022年检察改革工作规划》对创新检察案例指导制度提出了新的要求。据此,应当在总结实践经验的基础上,对照检察改革工作规划的要求,进一步完善检察指导性案例的生成机制和适用机制。

　　检察案例指导制度是检察改革的重要内容之一。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“加强和规范司法解释和案例指导,统一法律适用标准”作为推进严格司法的重要内容。2018年10月26日修订的人民检察院组织法第二十三条第二款规定,“最高人民检察院可以发布指导性案例”,自此检察案例指导制度正式入法。最高人民检察院2019年下发的《2018-2022年检察改革工作规划》(以下简称《规划》)提出要创新检察案例指导制度,紧紧围绕检察环节审查运用证据、收集完善证据、非法证据排除、指控犯罪等重点环节,反映检察机关工作特点,凸显检察机关办案特色,创新典型案例选编和发布方式,强化典型案例指导意义。在此背景下,有必要认真思考检察案例指导制度的价值功能,全面分析检察案例指导制度的实践现状,并对照《规划》提出完善检察案例指导制度的具体建议。

　　一、检察案例指导制度的功能

　　最高人民检察院2010年发布了《关于案例指导工作的规定》(以下简称《规定》),2015年对《规定》进行了修改,形成了较为系统的检察案例指导制度。检察案例指导制度是指,最高人民检察院通过选编检察机关办理的在事实认定、证据采信、法律适用、政策掌握等方面具有普遍指导意义的案例,为全国检察机关处理同类案件提供指导和参考,规范司法办案,促进严格公正执法,保障法律统一正确实施的一项检察制度。①检察案例指导制度的功能可以分为原生性和派生性两个层面。

　　(一)原生性功能

　　第一,弥补成文法的不足。检察指导性案例可以弥补成文法存在的滞后、模糊、不周延等不足,解释、明确、细化相关法律规定,并且能够填补法律漏洞。从这一点来看,检察指导性案例的功能与司法解释类似。在我国的法律体系中,最高人民检察院可以对检察工作中具体适用法律的问题制定具有普遍效力的司法解释,司法解释是具有法律效力的法律渊源。检察指导性案例和司法解释均具有明确、细化法律规定和填补法律漏洞的作用。之所以在司法解释之外再确立检察案例指导制度,是因为检察指导性案例有其特殊的优势:一方面,与司法解释相比,检察指导性案例更为具体,它结合具体的案件解释某一法律规范的含义。另一方面,与司法解释相比,检察指导性案例更具直接性,它能够直观地将法律规范与鲜活的生活事实结合起来。②

　　第二,规范司法行为、统一法律适用。建立检察案例指导制度的初衷是为了规范检察裁量权的行使,防止出现司法偏差。长期以来,最高人民检察院主要通过制定规范性文件的方式解释法律,规范检察权的行使。建立检察案例指导制度是对司法解释制度的有益补充。有学者认为,案例指导制度的建立使我国形成了法律—司法解释—案例指导规则这样一种三元的法律规则体系。③检察机关办案涉及刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察等几个方面,每个方面又涉及诸多环节,在审查运用证据、收集完善证据、非法证据排除、指控犯罪等重点环节,尤其需要通过检察指导性案例规范检察权的行使,以便统一法律适用,保障法律正确实施。

　　(二)派生性功能

　　第一,进行政策指导。除了法律之外,政策也在检察工作中起重要作用。检察工作要服务于国家发展大局,促进平安中国建设。检察指导性案例承载着政策指导功能,例如,最高人民检察院发布的第十批指导性案例彰显了检察机关积极参与防控金融风险的鲜明立场;④检例第1号指导性案例“施某等17人聚众斗殴案”要旨为:“检察机关办理群体性事件引发的犯罪案件,要从促进社会矛盾化解的角度,深入了解案件背后的各种复杂因素,依法慎重处理,积极参与调处矛盾纠纷,以促进社会和谐,实现法律效果与社会效果的有机统一。”最高人民检察院发布这一指导性案例的目的就是对检察机关办理群体性案件提供政策上的指导。

　　第二,对重点领域进行工作指导。在检察办案中,重大、复杂、疑难和新类型案件的处理是检察机关所面临的最为棘手的问题,也是最容易出现司法偏差的领域,在此方面应当强化典型案例的指导功能。例如,提起公益诉讼是检察机关承担的新职责,为推动此项工作的顺利开展,最高人民检察院发布了两批指导性案例(第八批和第十三批),旨在树立检察公益诉讼的办案样板,对检察公益诉讼案件的办理提供工作上的指导。

　　第三,及时回应社会关切。检察办案要做到法、理、情相融合,法律效果、政治效果和社会效果相统一。检察机关可以通过检察案例指导制度及时回应社会关切,努力使检察工作取得人民群众满意的效果。最高人民检察院就社会普遍关注的案件发布了几批指导性案例,例如,第四批涉及食品药品安全领域刑事案件的定罪与量刑问题;第十一批涉及性侵未成年人犯罪的证明与认定问题;第十二批涉及正当防卫与防卫过当的界限标准问题。这些指导性案例的发布,及时回应了社会关切,起到了引导、化解舆情的良好效果。

　　以上为检察案例指导制度的主要功能。此外,检察案例指导制度还可以发挥提高司法效率、进行法治宣传教育、增进民众的司法认同等功能,这些均是检察案例指导制度的派生性功能。

　　二、检察案例指导制度的实践现状

　　(一)检察案例指导制度的现状

　　从2010年至2018年,最高人民检察院共发布了十三批51个指导性案例。这些指导性案例涉及社会矛盾化解、死刑适用、职务犯罪认定、打击涉恐犯罪、打击食品药品安全犯罪、打击网络犯罪、保护未成年人、公益诉讼等诸多领域。其中既有实体法问题(如适用死刑的条件、编造虚假恐怖信息罪的认定、集资诈骗罪的认定、正当防卫的界限等),也有程序法问题(如刑事二审抗诉、再审抗诉、核准追诉、检察建议、侦查监督、非法证据排除等)。从指导性案例的体例结构上看,经历了不断优化的过程。《规定》第四条规定:“检察机关指导性案例一般由标题、关键词、基本案情、诉讼过程、要旨、法理分析、相关法律规定等组成。根据不同指导性案例的特点,发布指导性案例时可以对上述内容作适当调整。”仔细研究十三批指导性案例的体例结构,可以看到:第一批指导性案例有“要旨、基本案情、诉讼过程”三项内容;第二批至第四批指导性案例增加了“关键词、相关立法”;第五批指导性案例将“诉讼过程”变为“核准追诉案件办理过程”,并增加了“抗诉理由、终审判决(案件结果)”等内容;第七批指导性案例将“抗诉理由”替换为“建议再审理由、不批准逮捕理由”,并增加了“指导意义”;第八批指导性案例增加了“诉前程序”;第九批指导性案例将“诉讼过程、案件结果”合并为“诉讼过程和结果”;第十批、第十一批指导性案例中出现了“指控与证明犯罪”;第十二批指导性案例中出现了“不批准逮捕的理由、检察机关二审审查和出庭意见、检察机关的意见和理由、不起诉的理由”等内容;第十三批指导性案例中增加了“提出检察建议”。由于检察职能的多样性,不同批次的检察指导性案例在体例结构上呈现出不同的特点,并非整齐划一。检察指导性案例中发挥指导作用的主要是“检察机关的意见和理由”“要旨”“指导意义”三个部分,⑤其中“要旨”和“指导意义”是指导性案例的“核心”。

　　检察案例指导制度自建立以来,在提高检察官专业能力、统一对法律的理解和适用、增进民众对检察工作的认同等方面取得了重要成效。但是,从检察指导性案例在实践中的应用情况来看,指导性案例的作用尚未得到充分发挥,检察官明确适用指导性案例的比例较低,检察指导性案例的适用呈现出隐性援引多、明示援引少的现象。有论者于2017年在广西壮族自治区三级检察机关对检察指导性案例的运行状况进行的实证调查显示:一方面,承办检察官在办案以及文书写作中明确直接引用指导性案例以及就个案中的法律疑难问题从指导性案例中寻求解决方案的总体比例均较低。另一方面,一线办案检察官定期研究指导性案例的比例较高,有的检察机关甚至会组织专门的业务学习,指导性案例也会对承办检察官作出决定产生影响。⑥北大法宝2018年发布的《最高人民检察院指导性案例2017年度司法应用报告》显示,截至2017年12月31日,最高人民检察院已发布九批共计38例指导性案例,但检察机关仅有1个案件明示援引检例第8号指导性案例、上诉人有1例明示援引检例第7号指导性案例。⑦最近备受舆论关注的“赵宇案”,福建省福州市晋安区检察院以防卫过当为由作出酌定不起诉决定,在最高人民检察院指导下福建省检察院指令福州市检察院对该案进行重新审查。最终,福州市检察院参照最高人民检察院第十二批指导性案例认定赵宇成立正当防卫并作出法定不起诉决定。⑧该案从侧面反映了一线办案检察官对指导性案例的参照意识不强、运用能力较弱的现状。

　　(二)检察案例指导制度尚需完善的几个方面

　　检察指导性案例的作用尚未充分发挥与指导性案例的生成机制与适用机制不完善有一定关系。在生成机制上,指导性案例所覆盖的检察业务范围尚不完整,还不能完全适应检察工作的形势和任务需要;检察指导性案例的遴选渠道较为单一,目前所发表的案例数量与法院发布的指导案例数量相比还比较少,具体而言,检察案例指导制度还有以下几个方面的问题需要予以完善:

　　第一,指导性案例未能充分彰显检察工作特色。首先,从案例类型上看,在51个检察指导性案例中有43个是刑事案例,仅有8个是公益诉讼案例,指导性案例的类型分布不够均衡。从《规划》可知,检察机关未来将立足于“法律监督”这一宪法定位,推进检察工作全面、协调、充分发展,实现刑事、民事、行政、公益诉讼检察平衡发展,公诉与侦查监督、刑事执行监督平衡发展,不同级别检察机关平衡发展。⑨目前,在“对生效民事判决、裁定、调解书的监督”“对民事执行活动的监督”“对民事审判程序中审判人员违法行为的监督”“查处民事虚假诉讼案件和移送犯罪线索”、行政强制措施检察等方面,尚无与这些检察业务有关的指导性案例。

　　其次,从案例内容上看,其所反映的检察业务范围不够全面。在43个刑事指导性案例中涉及实体法问题的案例有36个,比例为83.72%;涉及程序法问题的案例仅有3个,比例为6.98%;既涉及实体法问题又涉及程序法问题的案例有4个,比例为9.03%。从程序性问题的类型来看,涵盖逮捕条件、未成年人与成年人分案起诉、补充起诉、证据审查判断原则、非法证据排除、证明标准、抗诉等。目前,在刑事执行检察,社区矫正检察,立案监督,对扣押、冻结等侦查措施的监督,国家赔偿监督,司法救助等方面,尚缺乏相应的指导性案例。

　　第二,指导性案例的遴选渠道较为单一、数量较少。根据《规定》第八条、第九条以及第十条的规定,检察指导性案例的来源有三个渠道:一是选送,即最高人民检察院各业务部门和省级检察院认为可以作为指导性案例的,向最高人民检察院案例指导工作委员会选送。二是征集,即最高人民检察院案例指导工作委员会根据一个时期案例指导工作的需要,向最高人民检察院各业务部门和地方各级检察院征集案例。三是推荐,即人大代表、政协委员、人民监督员、专家咨询委员以及社会各界人士对认为符合要求的案例,可以建议办理案件的检察院按照相关程序向最高人民检察院案例指导工作委员会推荐。从已发布的51个指导性案例的来源看,指导性案例主要来源于选送和征集,尚无一例是通过检察系统外部人员推荐产生。截至2019年2月25日,最高人民法院共发布了21批112个指导性案例,而最高人民检察院发布了13批51个指导性案例,相比较而言,检察指导性案例在数量和发布频率上都不足以匹配检察机关法律监督的地位和职能。

　　第三,指导性案例的内容偏简单,指导性不够凸显。目前,最高人民检察院发布的指导性案例都是对案件原始材料进行提炼加工后形成的案例材料,省略了诸多案件细节,并且论证较为简单,对争议问题的梳理不够清晰,加大了检察官准确理解、把握指导性案例的难度,对检察实践的指导意义大打折扣。

　　在适用机制上,类案判断标准模糊、参照内容不明确、参照效力等级不明确,影响了检察指导性案例在司法实践中的充分应用。此外,检察官还存在对指导性案例的应用意识不强、应用能力不足、应用方法不规范等问题。(详见《人民检察》2019年第7期,有删节)

　　*作者单位:中国社会科学院研究生院。

　　①参见韩耀元、卢宇蓉:《最高人民检察院案例指导工作概述》,载《人民检察》2013年第16期。

　　②参见熊秋红:《准确定位价值功能 充分发挥案例指导作用》,载《检察日报》2019年2月25日第3版。

　　③参见陈兴良:《我国案例指导制度功能之考察》,载《法商研究》2012年第2期。

　　④参见张杰:《优化内容构造再现检察职能特色》,载《检察日报》2019年2月25日第3版。

　　⑤参见李红海:《彰显“技艺理性”精髓》,载《检察日报》2019年2月25日第3版。

　　⑥参见万春:《检察指导案例效力研究》,载《中国法学》2018年第2期。

　　⑦关于此报告的全文,参见http://weekly.pkulaw.cn/Admin/Content/Static/7a46b62a-fe3d-4417-9f29-362635929a9b.html,最后访问日期:2019年2月22日。

　　⑧参见陈菲、丁小溪:《最高人民检察院就“赵宇正当防卫案”作出回应》,载http://www.xinhuanet.com//2019-03/01/c_1124182940.htm,最后访问日期:2019年3月4日。

　　⑨参见熊秋红:《构建科学合理的检察权运行机制》,载《法制日报》2019年2月20日第5版。

　　 (摘自《人民检察》2019年第7期)