国家利益与社会公共利益的认定

——以环境公益诉讼为视角

│陈廷辉

　　2017年修改的行政诉讼法第二十五条第四款规定,检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,检察机关依法向法院提起诉讼。该法第六十条、第七十四条和第九十三条,以及2018年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)中的第二条、第二十一条、第二十二条第二款也相应提及国家利益或者社会公共利益。但都没有对国家利益和社会公共利益的概念、内涵与外延作出阐释。国家利益和社会公共利益到底是什么关系?其对公益诉讼有何影响?笔者从学术争鸣、法律文本和司法实践等方面进行考察,以期找到解决问题的办法。

　　一、学理上的社会公共利益与国家利益

　　(一)既有研究的主要观点

　　不同学者关于社会公共利益存在不同看法。有观点认为“所谓社会公共利益,就是法理上通常所说的公共利益,它是指属于社会全体成员的利益”。①另有观点认为“在当代的学术词汇中,社会利益已经被吸收进了公共利益的概念中,因而不复存在社会利益与公共利益的分野”。②还有观点认为“如果我们把公共利益和社会利益合并为社会公共利益的概念,可以更为妥当地代表社会公众的整体利益”。③关于二者的界定理论界也是众说纷纭。有观点指出:“公共利益属于框架性的概念,具有高度的抽象性和概括性。”④有观点认为:“公益(或公共利益)是无法统一定义的不确定性概念。”⑤有学者把公共利益分为两个层次:第一层为社会公共利益;第二层为国家利益。⑥关于二者的关系,有学者结合公共信托理论,把国家利益纳入广义的社会公共利益中。⑦有学者认为:“社会公共利益和国家利益从性质上是可以明显区分的,有些情况下两种利益又是可以相互交织。”⑧以环境公益诉讼为例,在环境公益诉讼理论中,此种分歧主要在于环境公益诉讼究竟是为保护不特定多数人的环境利益,还是只针对生态或环境本身的利益。有学者认为:“公益诉讼的保护对象为不特定多数人的环境利益;国家利益诉讼的保护对象是基于公共利益信托而由国家代表不特定多数人持有的环境利益。”⑨也有部分环境法学者坚持认为:“只有对环境本身造成损害而导致环境功能退化或丧失,才构成对环境公共利益的损害。”⑩以“不特定多数人的利益”的方式界定环境公益诉讼中的公共利益的做法陷入了“主体决定公共利益”的误区。11可见,环境公益诉讼理论中的这些争论,基本上是上述国家利益和社会公共利益的纷争的继续,学术上没有形成统一的权威的观点。

　　(二)交叉与混同的状态

　　首先,从上述学术争鸣中可以看出,国家利益与社会公共利益并非简单明了的关系。两者定义中均包括不特定多数人,利益主体存在重合。国家与社会这两个范畴本身也是相辅相成的,其利益的内容并没有绝对的界限。国家利益中有一部分是代表和反映社会公共利益的,反之亦然。

　　其次,现代社会对利益最基本的划分应该是社会公共利益、国家利益、个人利益三足鼎立,所以要研究前两者的联系必然不能忽视对个人利益的探讨。应当明确,超然的、绝对的、脱离个人需求的社会公共利益和国家利益是不存在的,个人利益应当是两者存在的价值和基础,同时也是两者的目的和归宿。另外,两者在大多数情况下都是优于个人利益的,当发生冲突时,优先保护的应当是国家利益和社会公共利益。

　　最后,从环境公益诉讼层面来看,环境公益保护的实现可以阻却旨在保护国家利益的诉讼。在环境公益诉讼已经成功防止国家的自然资源所有权遭受损害或者已经圆满恢复国家对自然资源所有权的情况下,在客观上不再存在为保护国家利益而提起诉讼的必要。12同理,如果国家利益已经实现,就可以阻却公益诉讼。自然资源所有权的行政保护或司法保护,可以通过保护经济价值间接实现保护生态价值的目的。13在涉及自然资源所有权的规定中,对遭受损害的自然资源是否属于国家所有也是划分国家利益和社会公共利益的一个重要标准。因此,国家利益与社会公共利益是你中有我、我中有你,而环境利益大多呈现出整体性利益,既包含社会公共利益也涉及国家利益,一定要划清两者的关系反而妨碍诉讼目的的实现。

　　二、立法文本中只作规定不作解释

　　2017年修改的民事诉讼法第五十五条将“污染环境、破坏生态环境和资源保护”规定为损害社会公共利益的行为。《解释》第十三条、第二十条也将“破坏生态环境和资源保护”规定为损害社会公共利益行为。在这三个条文中,污染环境、破坏生态环境和资源保护即构成对社会公共利益的损害。2014年修订后的环境保护法第五十八条所表述的环境公共利益损害是指以“污染环境、破坏生态”为手段,从而造成的社会公共利益的损害。2015年1月实施的最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第一条中把出现社会公共利益的损害后果作为提起环境公益诉讼的前提条件。从这些条文规定可以看出,环境民事公益诉讼中,立法上只提及社会公共利益受损是提起公益诉讼的前提,但没有对社会公共利益的内涵与外延进行解释。

　　修改后的行政诉讼法第二十五条以及《解释》第二条、第二十一条、第二十二条第二款也相应提及国家利益或者社会公共利益。根据立法原意,是否可以认为行政公益诉讼中的国家利益是类似于国有财产保护、国有土地使用权出让等利益。而生态环境和资源保护、食品药品安全是否属于社会公共利益的内容?相关法律文本没有给出肯定的答案,需进行文义解释。

　　此外,我国宪法、民法总则中关于征收的规定中,一律采用的是“为了公共利益的需要”。合同法中规定损害国家利益和社会公共利益是导致合同无效的原因之一。但也没有对两者含义进行界定。言外之意就是有关国家利益与社会公共利益,只有学术上的定义、区分与界定。为何会出现这种现象呢?关键就是国家利益和社会公共利益的内涵及指向好像是不言自明的,但要精准地表达难度较大,也难以满足法律文本简洁、准确的语言要求,故此立法未作解释。立法能够回避释义,司法却无法回避。司法是怎么处理呢?

　　三、环境公益诉讼实践中对两种利益的处理

　　(全文详见《人民检察》2020年第1期或请关注《人民检察》微信公众号)