2018年修订的人民检察院组织法第二十一条规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。”以法律的形式明确我国检察机关在履行职责时可行使调查核实权。检察机关要履行好法律监督职责,获取行政执法信息是基础,而行使调查核实权是获取行政执法信息的重要手段。笔者试从制度溯源、问题分析、机制构建三方面作探析,希冀为完善检察调查核实权运行机制提供参考。

　　一、检察调查核实权制度溯源

　　(一)检察调查核实权的概念。完整的检察调查核实权运行程序应当包括线索受理、核实查证、作出结论三方面内容。据此,检察调查核实权是指检察机关为保障法律监督权正确行使,依法收集司法机关、行政执法机关违法行使职权或者不行使职权行为的线索,通过调阅有关文书或者卷宗材料、询问有关人员、对必要的勘验检查鉴定等进行核实查证,查明是否存在诉讼违法行为或者损害公益行为,并作出是否提出抗诉、纠正意见或者检察建议结论的权力。该权力不同于刑事侦查权,不具有限制人身自由或者财产权利的强制性。②

　　(二)检察调查核实权的发展演变。新中国成立以来,随着检察机关法律监督内涵外延的变迁,检察调查核实权也经历了探索、确立、取消、恢复确立的发展过程:(1)新中国成立后的50年代初期至70年代初检察机关撤销,是检察调查核实权探索阶段。该阶段检察监督模仿苏联“一般监督”模式,将凡是涉及法律实施和遵守的行为都纳入“法律监督”的范畴。③1954年人民检察院组织法规定检察机关为履行检察职务,可以开展调查工作。1957年检察调查权与“一般监督”一起暂停。④(2)1979年至1988年,法律监督限缩为“犯罪监督”,⑤取消了检察调查权,1979年人民检察院组织法没有规定检察机关可以开展调查工作。(3)1989年至2016年法律监督发展到“诉讼监督”的阶段,⑥逐步恢复在诉讼领域行使检察调查权,2012年修改后刑事诉讼法规定了检察机关应当对非法取证线索调查核实,再次出现检察调查核实概念,但限制在非法证据排除中行使;2012年修改后民事诉讼法以及2014年修改后行政诉讼法规定检察机关行使抗诉权和检察建议权,可以对当事人进行调查核实,实质上确立了在民事诉讼检察、行政诉讼检察中的检察调查核实权。(4)2017年至今,法律监督全面发展,在职权范围内全面恢复行使检察调查核实权。2017年修改后民事诉讼法、行政诉讼法赋予检察机关民事公益诉讼、行政公益诉讼的新职权,2018年修订的人民检察院组织法规定检察机关可以行使调查核实权。

　　检察调查核实权的发展演变,从“一般监督”阶段设立,到“犯罪监督”阶段取消,再发展到诉讼监督、公益诉讼阶段,特别在当前推进“四大检察”全面协调充分发展形势下,检察调查核实权重新进入顶层设计者的视野,在权力制约框架内,充分发挥检察调查核实权的重要作用。一方面,检察调查核实权是权力监督制约的重要辅助权能。开展监督制约必须充分释明理由依据,做到有的放矢,否则不但会出现制约的前提瑕疵,而且其本身也有权力滥用的嫌疑。行政权与检察权相对隔离,检察机关除行使调查核实权外,包括对行政执法情况的知情权、对行政执法案卷材料的调取权等,⑦实无其他更好的办法来充分了解行政机关之执法情况。另一方面,调查核实权是树立法律监督权威的必要手段。“权力运作是国家权力的初次运用,而权力制约行为则是国家权力的第二次运用;前者属于管理的内容,而后者属于纠偏的范畴。”⑧“以权制权”决定了检察权作为制约权力必须有足够权威,赋予检察机关调查核实权,能促进检察机关在权力制约架构中、在强大的行政权力面前保持权威,保障检察机关独立、有效地行使宪法赋予的监督权。

　　(三)检察机关获取行政执法信息现状分析。获取行政执法信息是行政执法领域检察调查核实权行使的基础,新中国成立初期的1956年至1957年,检察机关对获取行政执法信息有过探索,⑨但随着“一般监督”逐渐停滞直至在“犯罪监督”阶段取消。进入“诉讼监督”“诉讼监督+公益诉讼”阶段,伴随调查核实权的恢复确立和发展,检察机关依法获取行政执法信息的机制逐渐建立、发展和完善。因检察机关依法获取行政执法信息的范围程度、数量规模不同,可分为三个阶段:

　　1.探索阶段。以批量获取信息为特征。在行政执法机关刑事案件移送监督中,检察机关向行政执法机关批量收集获取行政执法信息。进入“诉讼监督”阶段后,1996年以来,在行政处罚法、刑法、刑事诉讼法等法律中规定了处理刑事处罚与行政处罚关系的内容,明确行政执法机关履职发现、移送刑事案件的义务。2001年以来,中央因整顿和规范市场经济秩序的需要,主要依据以上法律推进行政执法与刑事司法衔接机制建设,至2019年出台了系列政策性文件。因涉及大量行政执法案件移送及监督,相关文件规定了行政机关移送涉嫌犯罪行政执法案件同时送检察机关备案、案情咨询制度、重大案件联合督办制度、联席会议制度、信息共享机制等,为检察机关批量获取行政执法信息提供了中央政策性文件层面的依据。特别是伴随信息技术发展确立的信息共享机制,为检察机关实时同步了解行政执法信息提供了路径。⑩同时,为细化上述法律、文件中的原则性规定,2008年至2012年,共有北京、浙江、广东等21个省(市、自治区)人大常委会作出了加强检察机关法律监督工作的决议、决定,11不同程度提出了细化检察机关获取行政执法信息机制的要求,实践中各地检察机关据此与工商、税务、环保、食品药品监管等部门建立了信息共享、移送备案制度,弥补了法律、政策性文件较为原则、可操作性不强的缺陷。

　　2.规范阶段。以随机获取重点信息为特征。(1)“依申请”或“依职权”启动行政诉讼监督。根据2014年行政诉讼法关于检察机关可开展行政诉讼监督、行使调查核实权的规定,2016年最高人民检察院《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》)规定,检察机关依当事人申请或者在出现损害国家利益、社会公共利益等情形时依职权监督法院依法审判和执行,促进行政机关依法行使职权。(2)“在履行职责中发现”启动公益诉讼。2017年修改后的行政诉讼法规定,检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害,经提出检察建议督促行政机关依法履行职责,行政机关不依法履行的,检察机关依法向法院提起诉讼。2018年修订后人民检察院组织法又进一步明确了公益诉讼调查核实权。无论是“依申请”“依职权”还是“在履行职责中发现”,除少量案件线索属行政执法机关直接移送外,主要是根据当事人申请、依据职权发现,以及在受理控告申诉、职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼活动监督等履职过程中发现,呈现随机分散的特征。此外,一些地方为解决检察机关在诉讼监督中的信息瓶颈问题,也作了政法机关间情况通报、信息共享等制度安排,但仍属间接方式,难以实现集中批量大规模获取行政执法信息,难以满足大数据分析,难以做到经常性提供调查线索。

　　3.完善阶段。党的领导是检察权发挥监督制约作用的关键要素,多数行政执法监督制度安排是在经顶层设计后得以设立或探索推进的。(1)行政执法与刑事司法衔接机制。2011年中办、国办转发了最高人民法院、最高人民检察院等八部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》,2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“完善行政执法与刑事司法衔接机制”,2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度”。(2)公益诉讼制度。《决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,经全国人民代表大会常务委员会授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市进行两年试点后最终在2017年修改后的民事诉讼法、行政诉讼法中予以确立。(3)对履行职责中发现的行政机关不作为、乱作为,特别是违法采取行政强制措施侵犯公民人身、财产权利的行为的监督制度。《决定》明确提出:“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应当督促其纠正。”这项制度尚未上升到法律层面,仍在积极探索中。一些地方也积极争取党委支持解决监督薄弱问题,推进行政执法检察监督工作,如浙江省委于2019年在省级层面率先出台《进一步加强检察机关法律监督工作的若干意见》,对“做实行政检察”“做好公益诉讼工作”都作了制度安排,针对监督渠道不畅、监督刚性不足问题,明确提出“行政机关要依法依规向检察机关提供法律监督需要的案件材料和业务信息数据”,检察机关“积极参与政法数据化协同工程、政法机关信息共享平台建设”“加强法治督察与检察机关法律监督的有机结合,并将各地各有关部门接受法律监督工作情况纳入法治浙江考核”,等等。

　　二、检察机关获取行政执法信息机制问题分析

　　制度溯源可知,行政执法监督领域检察调查核实权虽经重新确立,并逐渐完善,但未经充分试点,也未在立法上系统地就执法信息获取机制作出规定,司法实践中,执法信息掌握不能或不充分,检察监督缺乏针对性和有效性,导致行政执法检察监督或失范失序或缺乏权威。造成这些问题的原因主要有以下四个方面。

　　(一)行政执法信息获取法律法规依据不足。检察机关“依申请”“依职权”“在履职中发现”的随机获取行政执法信息的模式,于法有据。而在行政执法与刑事司法衔接机制中,以移送备案、信息共享等方式批量获取信息的条款,作为检察调查核实权的基础,散见于中央政策文件、部门规章、最高人民检察院单独或者联合相关部委制定的“意见”“办法”以及地方立法的相关规定中,与刑法、刑事诉讼法、行政处罚法虽有衔接,但检察调查核实权未被法律明确规定时,行政执法机关认为“有必要才移送”。而检察调查核实权确立后,解决了信息批量获取目标任务问题,但以移送备案、信息共享等方式获取行政执法信息,仍需法律法规予以确认。直接法律依据的缺失,相关文件位阶效力不高,导致移送备案、信息共享机制难以约束行政执法机关严格执行。此外,规定移送备案、信息共享等机制的相关文件繁杂、体系散乱,各文件间、与上位法间关系复杂,执法司法机关在实施上存有认识分歧,检察机关批量获取行政执法信息的规定落实困难。

　　(二)行政执法信息获取范围不明。无论在理论上还是实践中,对行政执法监督制约界限模糊不清,包括检察权与行政权在社会治理体系中的配合、制约程度如何,检察权行使边界何在,检察机关能否进行事中监督等,容易导致行政执法监督做法不统一,遭受权力滥用的诟病。体现在行政执法信息获取范围上,有的要求全面移送,有的过于限缩行政执法信息获取范围,都可能陷入“选择性、随意性履职”的窠臼。比如,有的检察机关追求将所有行政处罚、行政许可文书都移送检察机关备案,有违有限监督原则,“检察机关不是审批机关,凭何审查?因移送材料的深度不够,检察官不明前因后果,不明事理,又如何审查?”12也容易引起“一般监督”的诟病。又如,有观点提出在公益诉讼框架下开展行政违法检察监督,只监督纠正涉及国家利益和社会公共利益的行政违法行为,13有的地方因行政执法与刑事司法衔接机制中检察机关获取行政执法信息较为明确,仅关注保障该机制的行政执法信息获取,而不注重其他执法信息,容易导致行政执法检察监督的信息掌握单一,监督方式割裂,也难以保障监督效果。

　　(三)行政执法信息获取渠道不畅。实践中,检察机关获取行政执法信息线索,主要依靠刑事诉讼检察、行政诉讼检察、公益诉讼检察等部门在各自履职中收集,依靠当事人的控告、申诉、检举等提供线索,以及依靠其他业务部门履职中发现移送。14这些信息获取渠道在实践中未充分梳理整合、体系化完善,易出现“肠梗阻”的情形。比如,在行政执法案件移送检察监督中,各地探索的移送备案、信息共享机制,存在信息录入标准不明确导致选择性录入,信息录入时限不明确导致录入不及时,刚性约束不明确导致工作随意、停滞等问题。而检察机关又因事后监督原则,不能直接介入,对行政执法机关是否存在违法行为难以知情,难以发挥法律监督作用。15

　　(四)行政执法信息获取后管理不到位。行政执法信息获取之后,在由谁管理,怎样管理,以及如何兼顾“四大检察”全面协调充分发展方面都存在问题。一是检察业务部门共享执法信息不对称、资源未整合等问题。存在检察监督部门化、区域化、利益化壁垒,检察机关内部信息情报资源分散,缺乏有效整合,利用率不高,各个部门、上下级检察院以及兄弟检察院之间的整体效能发挥不够,办案信息呈独立、割据的“孤岛”状态,资源既容易空置浪费又容易重复开发。二是管理层面的执法规范与质效问题。总体上执法规范化水平还不高,科学、新型的办案和队伍管理模式尚未形成,检察监督借助信息平台做到质效并举的进展还不够快。三是队伍层面的专业化素质问题。干警专业知识还不能很好地适应行政检察监督的要求,业务知识更新充实不够、岗位技能不精等情况一定程度存在,检察调查人才评价与使用的体系不健全,与推动“四大检察”全面协调充分发展的工作任务不相适应。

　　三、检察调查核实权视角下行政执法信息获取机制的构建

　　(全文详见《人民检察》2020年第3期或请关注《人民检察》微信公众号)