自2013年底中央农村工作会议提出要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,确保广大人民群众“舌尖上的安全”以来,有关部门通过修订食品安全法、完善食品安全标准以及开展食品安全犯罪专项治理等,②强化食品安全违法犯罪的惩治力度,取得了良好的社会效果。在这一过程中,逐步确立了严厉惩处危害食品安全犯罪的政策导向。然而,2019年5月,中共中央、国务院联合发布的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》(以下简称《意见》)中明确指出,“一些地方对食品安全重视不够,责任落实不到位,安全与发展的矛盾仍然突出”。可以说,食品安全整体形势趋好的背后,地方性、行业性食品安全治理中存在的问题,尤其是政策导向问题应值得警惕。有学者已经注意到,我国食品安全犯罪治理领域的重刑化刑事政策已经由最初针对个案从严的具体刑事政策,逐渐转化为实然的基本刑事政策,但效果却不甚理想。③鉴于此,从刑事政策角度检视危害食品安全犯罪治理的现状,对于改革加强食品安全工作具有重要的实践价值。

　　一、危害食品安全犯罪刑事政策及其贯彻

　　(一)刑事政策的基本导向:从严惩治

　　宽严相济的刑事政策是我国的一项基本刑事政策,危害食品安全犯罪刑事治理也应当受其制约。按照最高人民法院2010年发布的《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》要求,“贯彻宽严相济刑事政策,要根据犯罪的具体情况,实行区别对待,做到该宽则宽,当严则严,宽严相济,罚当其罪……要全面、客观把握不同时期不同地区的经济社会状况和社会治安形势,充分考虑人民群众的安全感以及惩治犯罪的实际需要,注重从严打击严重危害国家安全、社会治安和人民群众利益的犯罪”。据此,贯彻宽严相济的刑事政策,绝不是一味地强调“以宽济严”,以表明对“严打”导向下“从重从快”的反思与检讨。相应地,对于某一犯罪采取何种立场,需要结合特定时期的犯罪形势和社会发展状况。就此而言,在宽严相济刑事政策视野下,危害食品安全犯罪治理应当坚持适度从严的基本立场。

　　“刑事政策作为犯罪治理的策略,表达了包括政党、国家以及社会群体乃至普通公民参与犯罪治理的集体努力,是国家对犯罪态势评估以及在此基础上作出的回应性策略”。④因此,国家政治话语和社会公众观念上对食品安全问题的认识决定了当前危害食品安全犯罪治理的政策导向。一方面,在国家治理语境中,食品安全形势虽然有所好转但仍较为严峻,故而强调严厉打击的政治立场。对此,《意见》强调,“我国食品安全工作仍面临不少困难和挑战,形势依然复杂严峻……违法成本低,维权成本高,法制不够健全,一些生产经营者唯利是图、主体责任意识不强;新业态、新资源潜在风险增多”。在对食品安全形势客观评价的基础上,《意见》提出“必须深化改革创新,用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责,进一步加强食品安全工作,确保人民群众‘舌尖上的安全’”。这也成为未来国家推动食品安全战略进程中食品安全保障体系建设和法治发展的总体要求。另一方面,在社会公众观念中,食品安全风险依然较大,从而存在从严惩治的社会基础。江南大学食品安全风险治理研究院于2013年至2017年连续对公众食品安全满意度进行调查,结果显示公众满意度虽有小幅上升的态势但总体仍然较为低迷且保持稳定。研究认为,虽然我国的食品安全事件有技术层面的不足等客观原因,但是目前更多的问题是由生产经营主体的违规违法的人为性因素造成的。这一状况在短时间内难以得到有效改观,进而使得公众满意度在一定时期内不足以发生根本性的逆转。⑤基于上述分析,笔者认为,在食品安全领域贯彻宽严相济的刑事政策,应当恪守从严惩治的政策导向。

　　(二)危害食品安全犯罪刑事政策的具体实践

　　1.立法层面的政策贯彻:最严厉的惩罚。　　从法定刑来看,1997年刑法修订以来危害食品安全犯罪一直配置较重的刑罚。典型表现是刑法第一百四十四条生产、销售有毒、有害食品罪的法定最高刑为死刑。然而,为了更好地保证食品安全,对现行食品安全制度加以补充、完善,刑法修正案(八)对刑法中主要的危害食品安全犯罪立法做了修正。(1)完善刑罚配置,取消单处罚金刑和拘役刑。即取消刑法第一百四十三条生产、销售不符合安全标准的食品罪、刑法第一百四十四条生产、销售有毒、有害食品罪中单处罚金刑的规定,同时对刑法第一百四十四条取消拘役刑。(2)将严重情节作为加重处罚条件。在刑法第一百四十三条、第一百四十四条第二档刑罚中,增加了“其他严重情节”的构成条件;在第一百四十四条第三档刑罚中,增加了“其他特别严重情节”,删除了“对人体健康造成特别严重危害”的表述。(3)完善销售金额的有关规定。为解决在适用罚金刑中有的犯罪的销售金额难以认定的问题,将原来倍比罚金制改为不再规定具体的罚金数额。⑥除了上述修改,在刑法修正案(八)中,立法机关将刑法第一百四十三条原罪状中的“食品卫生”改为“食品安全”,客观上因食品安全外延更为宽泛而严密了刑事治理的法网。然而,总体来看,由于此次对危害食品安全犯罪两个条款的修订以加重法定刑为主,故而体现了立法领域从“最严厉的惩治”的角度贯彻刑事政策。

　　2.司法层面的政策贯彻:最严密的监管。笔者认为,司法层面贯彻宽严相济刑事政策的典型表现,除了司法机关打击犯罪的具体实践外,还在于通过制定司法解释而强化从严惩治的立场,即最严密的监管。2013年最高人民法院、最高人民检察院发布了《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),⑦主要从两个方面贯彻“最严密的监管”。首先,通过完善不法行为类型严密法网。由于刑法只是规定了生产、销售行为入罪的标准,因此,对于运输、储存伪劣食品等行为该如何处理不无争议。为此,《解释》第十四条规定了共犯的认定标准,即明知他人生产、销售不符合食品安全标准的食品,有毒、有害食品,而为其提供资金、贷款、账号、发票、证明、许可证件的,提供生产、经营场所或者运输、贮存、保管、邮寄、网络销售渠道等便利条件等,可以按照共犯论处。由此,即便提供帮助者并未与生产、销售者在经营伪劣食品方面有共同的故意,仍然可以成立共同犯罪,从而使共犯的认定范围明显扩大。其次,通过转换证明对象降低举证难度而严密法网。构成生产、销售不符合安全标准的食品罪要求涉案食品足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病。然而,如何评估涉案食品存在这一危险,目前缺乏客观有效的评价机制,从而导致刑法规范效果难以实现。为此,《解释》第一条以列举的方式将“含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的”食品、“属于病死、死因不明或者检验检疫不合格的畜、禽、兽、水产动物及其肉类、肉类制品”“属于国家为防控疾病等特殊需要明令禁止生产、销售的”的食品”以及“婴幼儿食品中生长发育所需营养成分严重不符合食品安全标准的情形”直接认定为“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”。通过这一规定,将食品安全风险这一专业性较强的证明对象转换为是否符合食品安全标准的事实证明,从而降低了执法司法机关的证明难度,提高了犯罪治理的效果。与此相类似,《解释》第二十条同样以列举方式明确了有毒、有害的非食品原料的认定标准,⑧为执法司法机关打击此类犯罪提供司法保障。

　　二、危害食品安全犯罪的刑事治理困境:立法与司法政策的错位

　　(一)危害食品安全犯罪领域立法政策与司法政策的错位

　　首先,在立法层面,贯彻从严惩治的刑事政策,应当坚持“最严密的监管”而非仅以“最严厉的惩罚”为导向。按照刑法理论的通行观点,严而不厉的刑法结构是有利于刑法运作、确保刑法机制顺畅的最佳形式。⑨在规范层面强化犯罪治理的效果需要建构科学的刑法结构体系,不管是全部犯罪还是某一领域的特定犯罪。然而,从犯罪类型来看,当前的危害食品安全犯罪刑事立法存在粗疏的缺憾。而在应然或合理的犯罪圈之内,增设罪名意味着严密法网,⑩可以提高对严重危害社会行为的惩治效果。故而在立法层面,通过丰富不法行为类型、增加罪名数量是实现从严惩治的路径之一。遗憾的是,基于从严惩治的政策导向,刑法修正案(八)仅关注到了刑罚配置的不合理,按照“最严厉的惩罚”这一标准对该类犯罪的法定刑进行调整,却忽视了刑法立法更重要的职能——合理设定犯罪圈并明确犯罪的构成标准。由此造成的结果是,随着网络技术的迅猛发展和专业分工的日益细化,刑法规范在应对食品安全犯罪治理时显得滞后。客观而言,加重法定刑也是实现从严惩治的路径之一,但是,在忽略了犯罪圈是否科学合理的情况下,一味强调刑罚的严厉性,只是强化了对特定犯罪的惩治力度,无助于从整体上对该类犯罪予以从严治理。

　　其次,在司法层面,贯彻从严惩治的刑事政策,应当坚持“最严厉的惩罚”而非偏向于“最严密的监管”。对于司法活动而言,需要在坚持罪刑法定原则的前提下及时有效地对将刑罚现实化。当然,在此基础上如果能够坚持从严惩治的导向则更具合理性。但是,在危害食品安全犯罪领域,刑事司法以“最严密的监管”为导向则有本末倒置之嫌。一方面,在从严惩治的政策导向下,司法的主要职能是对查证属实的犯罪行为在罪刑均衡的前提下适度从严。正如2010年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》所要求的,对危害食品安全犯罪分子的定罪量刑,要从严控制对危害食品安全犯罪分子适用缓刑和免予刑事处罚。另一方面,在从严惩治的政策导向下,司法机关执行“最严密的监管”固然是刑事政策的应有之义,但是应当注意实现路径的选择。在笔者看来,司法机关实现严密监管的方式应当是通过合理解释弥补法律漏洞,而不是突破刑法规范的文本含义扩大犯罪圈。对此,虽然《解释》强调是为了犯罪治理编织严密的刑事法网而明确了部分行为的入罪标准,但这恰恰是通过将行政违法行为犯罪化的方式实现的,与司法解释的职能不无冲突——本质上是将不具有相应危险性的行为解释为犯罪行为,有司法解释立法化之嫌。11因此,司法层面本应当以“最严厉的惩罚”为主来实现从严惩治的刑事政策,但是却选择了“最严密的监管”这一本属于立法层面的实践方式,从而导致政策错位。

　　(二)危害食品安全犯罪刑事治理的实践困境

　　当然,立法与司法层面刑事政策的错位并非根本性的实践失误,而是在实现路径的两种导向之间出现了局部性偏差,食品安全犯罪的司法治理依然取得了颇为显著的成效。然而,从长远来看,目前一定程度存在的办案规则固化、犯罪监管疏漏、量刑轻缓化等问题亟待改进。

　　1.办案规则固化滞后。要达到从严惩治的目标,除了在立法层面严密法网,提高法定刑配置,更重要的是在司法层面上实现及时、有效地规制并准确量刑。然而,由于司法层面上只是关注规范性的解释问题,忽略了办案规则的改革与探索,在传统办案方法难以解决犯罪的证明问题的情况下,在很大程度上削弱了《解释》的实践效果。笔者在调研中发现,不管是公安机关还是司法机关,大多固守传统的办案规则,从自然犯和传统法定犯的视角去把握危害食品安全犯罪中因果关系、犯罪数额、主观明知以及食品安全风险等要素证明,导致影响犯罪认定及其责任程度的关键要素难以被查证或者在初步证明的情况下难以有效区分危害性程度,致使食品安全质量等重要的量刑情节在刑事责任评价中失去应有的价值。以因果关系为例,由于缺乏与危害食品安全犯罪特点相适应的判定标准,无法明确不法行为与相关危害后果之间的因果联系,导致量刑差异化上的因素被忽略掉甚至导致案件难以认定。12

　　2.犯罪监管网络不严。由于在立法层面偏重于“最严厉的惩罚”,因此,忽视了对犯罪类型的调整以及对罪状的完善。由此导致的问题是:(1)罪名较少而限制犯罪圈的范围。当前的犯罪类型是以经营方式为基础结合非法添加成分的毒害性而作出的分类,对于过失犯罪和生产、销售行为以外的其他不法行为难以进行充分评价,导致法网疏漏影响从严惩治的司法效果。例如,对于物流行业的监管一直是食品安全犯罪治理中的薄弱环节。(2)立法技术不规范导致犯罪认定混乱。现行刑法条文没有使用食品安全领域的专业用语来表述构成要件,导致犯罪认定困难。如“有毒、有害的非食品原料”并非规范用语,从而引发了关于有毒、有害的非食品原料认定标准的巨大争议。13

　　3.量刑轻缓化突出。既然立法上通过刑法修正而提高了危害食品安全犯罪的法定刑,那么,危害食品安全犯罪的量刑趋势应当表现出一定的偏重化。遗憾的是,从重刑化的实践看,“严打”未能“打严”,效果存疑。14笔者通过缓刑适用状况的研究发现,缓刑宣告与禁止令适用比例严重不协调,司法机关对于适用缓刑的犯罪人没有适用禁止令规则来强化刑罚裁量与执行效果。15造成这一结果的原因之一是,要实现对被告人的从重处罚,需要公安机关强化证据收集尤其是罪重的证据,如危害后果、风险程度、经营时间和数量等,同时要求检察机关积极引导公安机关进行证明规则上的探索,而审判机关在综合审查证据后慎用缓刑等量刑规则。然而,由于立法与司法政策均忽视了从严惩治政策对执法办案的要求,致使执法司法机关往往以完成定罪为主要目标而忽视了罪重方面的量刑情节之收集、证明与运用,导致量刑轻缓化的问题比较突出。

　　三、刑事政策视野下刑事治理的路径转换

　　(全文详见《人民检察》2020年第5期或请关注《人民检察》微信公众号)