习近平总书记深刻指出,一个案例胜过一打文件。②党的十八大以来,案例在治国理政中占有越来越重要的位置,主题教育活动、环保攻坚督查、反腐倡廉斗争等都能看到典型案例。检察机关作为国家司法机关,办案是检察工作的主要内容,案例则是检察工作的主要载体。

　　一、新中国检察机关案例指导工作回顾

　　新中国成立70多年来,最高人民检察院高度重视案例指导工作,通过收集、整理、研究、编纂和发布典型案例,研发指导性案例,总结办案经验教训,指导各级检察院办案工作开展。

　　(一)1949年至1968年——初步探索阶段

　　新中国成立之初,刑法、刑事诉讼法等法律尚未颁布,检察机关办案工作主要依据政策和文件,实际上处于无法可依的境地。上级检察院主要通过编辑印发典型案例,指导下级检察院的办案工作。如1956年10月,最高人民检察院将各地上报的案例汇编成《检察业务参考资料》(侦查工作案例之一、之二),印发各级检察院。1962年3月,毛泽东主席指出:“不仅刑法需要,民法也需要,现在是无法无天。没有法律不行,刑法、民法一定要搞。不仅要制定法律,还要编案例。”③1964年1月,最高人民检察院副检察长张苏在全国检察长会议上提出:“要把大案要案、冤案错案以及有突出经验或突出问题的案例掌握起来。今后每个县、区检察院,每年要选择一两个典型案例直接报送最高人民检察院。这样做,可以帮助领导机关掌握一批第一手材料,对于分析案情,指导办案,有很大的好处。”④

　　这一时期,由于国家的政治形势一直没有稳定下来,研究起草刑法、刑事诉讼法的工作也处于时断时续的状态,检察机关的案例指导工作虽然进行了初步探索,但未能形成相应制度。“文化大革命”开始后,在“砸烂公检法”的大背景下,1968年底检察机关被撤销,案例指导工作也停滞下来。

　　(二)1978年至2008年——恢复发展阶段

　　1978年6月,最高人民检察院恢复重建。第二年,全国人大通过了新中国第一部刑法和刑事诉讼法。为促进全国检察干警深入学习和研究有关法律,系统总结办案经验,不断提高业务素质,二十世纪八十年代后期,最高人民检察院组织编写了《刑事犯罪案例丛书》。⑤

　　1989年5月,《最高人民检察院公报》(以下简称《公报》)⑥创刊。1990年第3期首次刊发了两则案例:罗云光受贿案和黄国林、关卫国、王新生故意杀人案,开启了《公报》刊发案例的先河。截至2019年12月,《公报》共发布300余件案例,其中刑事案件占案例总数70%以上。《公报》作为最高人民检察院官方发布平台,刊登的案例具有典型性和权威性,对各级检察院办理同类案件具有重要指导与借鉴意义。

　　2003年6月,最高人民检察院《关于加强案件管理的规定》提出:“最高人民检察院和省级人民检察院每年要组织业务交流和案例研讨,对带有普遍意义的案件进行深入分析,及时编纂和印发对办案工作具有指导意义的案例。”2005年,最高人民检察院组织编写了《刑法分则实务丛书——刑事案例诉辩审评》⑦。同时,最高人民检察院各业务部门也加强了对各地检察机关办案工作的案例指导,结合本部门职责,有的组织开展了精品案件、优秀案件的评选活动,有的组织开展了办案标兵、办案能手的业务竞赛,还有的组织编写典型案例系列丛书。此外,各地检察机关也编写出版了一些案例丛书。

　　这一时期,最高人民检察院还与其他政法机关联合开展案例指导工作。如1986年3月,最高人民法院、最高人民检察院、卫生部、公安部联合印发了《贩卖安钠咖毒品罪的案例》。2006年2月,最高人民法院、最高人民检察院联合编辑出版了《中国案例指导》丛书。

　　(三)2009年至2018年——建立制度阶段

　　2009年2月,中央政法委出台《关于深入学习实践科学发展观解决政法工作突出问题的意见》,要求“中央政法机关要加快构建具有地域性、层级性、程序性的符合中国国情的案例指导制度,充分发挥指导性案例在规范自由裁量权、协调法制统一性和地区差别性中的作用,减少裁量过程中的随意性。”2010年7月,最高人民检察院印发了《关于案例指导工作的规定》,标志着检察机关案例指导制度正式建立。同年12月,最高人民检察院发布了第一批3件指导性案例,标志着检察机关案例指导制度开始运行。

　　2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“加强和规范司法解释和案例指导,统一法律适用标准。”2015年12月,最高人民检察院修订了《关于案例指导工作的规定》(以下简称《2015年规定》)。

　　这一时期,最高人民检察院加强了对检察案例的研究工作。《检察日报》经常刊登典型案例,《人民检察》杂志开辟有实务研究、疑案精解、办案札记等栏目。2010年1月起,《中国检察官》杂志进行了改版,每月下半月出版“经典案例”版,开辟有专题、案说检察、举案明法、热案聚焦、案例工坊等栏目。

　　(四)2018年至今——快速发展阶段

　　2018年3月以来,最高人民检察院党组高度重视案例指导工作,检察机关案例指导工作驶入了快车道。张军检察长多次强调,指导性案例是检察工作中落实“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的重要抓手,不仅具有指导性,还具有监督、制约作用,案例指导工作抓得好,能够把各级检察机关各项检察业务都带动起来。

　　2018年10月,修订后的人民检察院组织法第二十三条第二款规定“最高人民检察院可以发布指导性案例”,第一次确定了指导性案例的法律地位。2019年4月,最高人民检察院再次修订《关于案例指导工作的规定》(以下简称《2019年规定》)。这次修订进一步完善了指导性案例的体例,突出了检察机关的履职过程,规定各业务厅和法律政策研究室分工负责指导性案例的研究编制工作。

　　2010年12月发布第一批指导性案例后,截至2018年3月,最高人民检察院共发布九批38件指导性案例,平均每年发布一批,每批3至6件案例。2018年3月以来,最高人民检察院提高了指导性案例的研发频次,截至2020年3月,已经发布十七批66件指导性案例,涵盖了刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察四大领域。

　　在发布指导性案例的同时,最高人民检察院还积极服务党和国家工作大局,先后发布了多批次典型案例,如服务保障长江经济带发展典型案例、加强未成年人司法保护典型案例、涉民营企业司法保护典型案例、保护知识产权十大典型案例、打击侵犯消费者权益犯罪典型案例、依法惩治和预防毒品犯罪典型案例、扫黑除恶专项斗争典型案例、“携手清四乱保护母亲河”专项行动公益诉讼检察典型案例、“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动典型案例、检察公益诉讼全面实施两周年典型案例、认罪认罚典型案例、“弘扬宪法精神落实宪法规定”典型案例、妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例等。

　　二、当前检察机关案例指导工作存在的问题

　　经过数十年探索发展,检察机关案例指导工作取得了很大的成绩,如最高人民检察院发布的齐某强奸、猥亵儿童案(检例第42号)和于海明正当防卫案(检例第47号)等指导性案例在司法办案中发挥了很好的指导作用,在社会上也起到了积极的警示和教育作用。但是,当前检察机关案例指导工作仍然存在诸多问题。

　　(一)相当部分检察人员对案例指导工作重视不够

　　最高人民检察院在《2015年规定》和《2019年规定》中专门要求各级检察院应当将指导性案例纳入业务培训,加强对指导性案例的学习应用。但是,有的检察官甚至检察长还没有充分认识到案例对办案工作的指导作用,不仅没有学习过指导性案例,甚至对最高人民检察院发布了哪些指导性案例都不清楚,更谈不上参照适用了。

　　(二)检察案例数量偏少,检察案例数据库尚未建成

　　《2015年规定》和《2019年规定》均提出,最高人民检察院建立指导性案例数据库,为各级检察院和社会公众检索、查询、参照适用指导性案例提供便利。但目前检察案例数据库尚未建立起来,给检索使用带来不便。

　　(三)检察机关指导性案例被参照适用次数较少

　　据统计,自2010年最高人民检察院开始发布指导性案例以来,在发布的66件案例中被司法机关在法律文书中明确参照适用的不到10件。这既有指导性案例数量偏少不能满足办案需要的原因,也有一些指导性案例本身质量不高、指导性不强的原因,还跟检察官多年来形成的办案习惯有很大关系。我国是传统的成文法国家,对于一个正在办理的案件,检察官仍旧习惯寻找法律法规和司法解释,习惯依据明文规定而不是案例来办理案件。

　　(四)检察机关指导性案例社会影响力有限

　　提到指导性案例,大家首先想到的是最高人民法院发布的案例,法律实务界和学术界研究的指导性案例绝大多数也是最高人民法院发布的,对最高人民检察院发布的指导性案例则关注较少,甚至有的学者认为检察机关发布的指导性案例只能算是工作指导规则,而不能称之为案例。

　　三、新时代检察机关案例指导制度的构建

　　(全文详见《人民检察》2020年第7期或请关注《人民检察》微信公众号)