由理念走向制度

　　——评检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系

　　│樊崇义* 李思远**

　　检察机关是我国法定的法律监督机关,同时也是司法办案机关,监督一词是抽象的,办案却是具体的、实实在在的。最高人民检察院张军检察长在谈到监督与办案之间的关系时曾明确指出,要“在办案中监督,在监督中办案”,“抓检察事业、谋检察工作,要把注意力集中在履职办案上。离开办案,法律监督、检察监督、司法监督都是空的。”①可见,办案是检察工作的核心要义,也是履行宪法赋予检察机关法律监督职能的具体展开方式。但长期以来,如何实现检察办案内部有效监督制约,成为理论界与实务界对检察机关饱含期待的一项议题。

　　一、以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系理论基础及其创新

　　“案-件比”,指的是发生在人民群众身边的案,与“案”进入司法程序所经历的诉讼环节统计出来的“件”相比所形成的对比关系。目前考评的方式是,“案”与“件”对比后“件”的数值越大,说明该案经历的环节多、时间长,占用的司法资源相应也多,对承办人的评价也越为不利。“案-件比”这一司法新概念的提出,以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系(以下简称“新评价体系”)的构建,既弥补了以往案件质量评价体系无法有效对办案质效监督与管理的短板,也丰富了我国检察机关内部考核机制的理论基础,具有较强的理论创新价值。

　　(一)新评价体系体现“以人民为中心”法治理念

　　新评价体系首次将人民满意与否上升到制度性考核的层面,是对“努力让人民在每一个司法案件中都能感受到公平正义”法治理念的新发展。检察产品的质量效果如何,从长远来看要经得起历史的检验,从当下来看,应当经得起人民的检验。近年来,我国检察机关围绕“一号检察建议”、正当防卫的理解与适用、“四大检察”理论等方面取得的发展与进步,人民群众也有着直观的感受,检察机关的办案与人民息息相关,因此,人民群众对办案效果的感受理应成为评价检察办案的重要影响因子。在我国,检察机关是人民检察院,“人民”既包括对案件有着直接感受的当事人,也包括对案件有着间接感受的“围观群众”,检察机关的办案既要对案件当事人实现及时、应有的正义,也要经得起人民群众的检验评价。

　　(二)新评价体系彰显法律正当程序理论

　　诉讼程序的正当进行,应以摒弃一切不必要和不正当的耽搁因素为基本前提,意大利刑法学家贝卡利亚曾在《论犯罪与刑罚》中指出:“推迟刑罚尽管也给人以惩罚犯罪的印象,然而,它造成的印象不像是惩罚,倒像是表演。”②诉讼程序是当事人与司法机关发生一系列诉讼活动的过程,诉讼活动的进行需要一定的时间,即诉讼期限,而诉讼期限是法律根据诉讼活动的规律进行的科学预设,对办案期限的严格遵守是法律正当程序的外在表现。考虑到法律在实施过程中可能面临的复杂情况,立法在对办案期限预设的过程中作了一些例外规定,如刑事诉讼中的退回补充侦查、延长审查起诉期限等,但如果对这些例外规定过度适用,则有违法律的正当程序,且有权力滥用之嫌。从这个层面来看,新评价体系在规范检察办案的正当性上,符合法律正当程序理论的内在要求。

　　(三)新评价体系兼顾公正与效率的原则

　　现代诉讼程序早已摆脱以单一目的为绝对价值目标的发展趋势,公正与效率也早已成为现代刑事司法同时追求的两大价值目标。公正与效率之间是对立且统一的关系,过于追求效率可能会产生草率办案的倾向,但诉讼的迟滞也不利于公正的实现,毕竟“迟到的正义非正义”,因此,公正之中必然蕴含着对效率的追求。在现代法治国家,效率不仅成为衡量司法机关办案能力的标尺,甚至在一定程度上也代表着一国的法治程度与水平。伴随着1996年以来刑事诉讼法的三次修改,刑事诉讼程序进行了简易程序、普通程序简化审、简易程序范围扩大化、认罪认罚从宽制度、速裁程序等方面的改革,都与提升诉讼效率有关,虽然其重心多集中于法院审理程序,但检察机关作为国家法律监督机关,同时也是司法机关,丝毫不能置身于事外,也应当与其他司法机关同步提高办案效率,以适应办案节奏的发展与变化。在以往检察机关办案考评机制中,重质量考核、轻效率考核的倾向较为明显,与现代刑事诉讼的价值追求和发展趋势有所不符,新评价体系完善了以“案-件比”为核心的案件质量评价机制,既监督办案质量,也考核办案效率,有助于实现检察办案公正与效率的双赢。

　　(四)新评价体系是检察机关科学管理与创新发展的制度成果

　　在以往检察机关办案考核中,对于办案公正与否,通过案件管理部门的质量评查,能够进行较为可靠的评价,但对办案效率如何进行科学统计与管理,却一直处于迷茫之中。考核管理机制中的欠缺,间接导致了对检察官办案效率难以形成强有力的监督及制约,实践中对于“三延两退”(是指“一次延长审查起诉期限、二次延长审查起诉期限、三次延长审查起诉期限、一次退回补充侦查、二次退回补充侦查”)等非必要程序的适用较为普遍,检察机关的整体办案质效难以得到进一步提升。如果仅靠简单指标上的管理,难以将检察机关办案机制改革的红利有效地释放出来,新评价体系树立了一种全新的案件质效观,以“求极致、过得硬”为整体导向,抓住了“案-件比”这个制度性考核的核心,通过51组87项指标科学设置了考核管理指标和具体、动态的分值和比率,填补了检察机关内部监督制约机制中对于办案效率难以考核的空白。

　　二、新评价体系具有制度性优势

　　对于如何提升办案人员的办案质效,以往主要是从办案理念或是责任心上进行约束,检察机关的案件质量评查部门也多是关注承办人办案是否合法,在合法程序内流转的案件,难以从办案质效的层面进行深层评价。在无法对办案质效进行考核的情况下,认罪认罚从宽制度的适用,一直存在“不会用、不敢用、不想用”的情况;公诉案件的办理,存在“退而不补”或是为了“借时间”而“假性退补”“假性延长”的情况。但同样的案件,在不同的承办人手中,有的承办人会将“三延两退”全部用尽,而有的承办人则一开始便主张“能不延则不延”,这并非只是办案理念不同,更是缺乏制度有效约束的表现。“案-件比”这一制度性概念的提出,不仅具有理论创新的意义,同时也丰富了检察机关现有的考核机制,其制度性优势体现在以下方面。

　　(一)有助于认罪认罚从宽制度的适用

　　作为2018年刑事诉讼法确立的一项新制度,认罪认罚从宽制度在降低被告人上诉率、实现案结事了方面有着相当大的作用,对于降低“案-件比”中“件”的比值也能发挥重要作用。③检察官是认罪认罚从宽制度的主导者,但有的检察官对认罪认罚从宽制度适用热情不高,积极性主动性不够,存在着“不会用、不敢用、不想用”的情况。在以往的案件质量考评体系中,无法对认罪认罚从宽制度的适用情况作出有效评价,无论承办人选择适用哪种程序,只要程序合法,且在法定期限内办理完的案件,都是合格案件。但在新评价体系面前,认罪认罚从宽制度的优势得以凸显,在简化程序适用、推动控辩协商、化解社会矛盾、减少被告人上诉、实现案结事了的同时,客观上还能起到降低“件数”的作用。“案-件比”的考核与认罪认罚从宽制度形成了良性循环,“案-件比”的考核有助于提升认罪认罚从宽制度的适用率,而认罪认罚从宽制度的适用有助于降低“案-件比”中的“件”的比值。

　　(二)有助于减少程序空转现象的发生

　　慢工可以出细活,但司法办案的规律也在提醒我们,不能单方面通过牺牲办案效率来换取办案质量。对于被告人和被害人而言,审前程序使案件处于悬而未决的状态,拖得越久,越不利于社会矛盾的化解。从新评价体系中不难看出,除了被告人上诉对“案-件比”影响较大以外,“三延两退”对“案-件比”的比值更是产生了决定性的影响。尽管“三延两退”是我国刑事诉讼法明确规定的程序,但实践中却经常出现为“借时间”而“假性退补”“假性延长”的现象,这在本质上当属于程序的过度适用。世界上有的国家明确规定了被告人有迅速接受审判的权利,诉讼程序的过分拖延,不仅会使讼累聚集,当事人合法权益难以得到及时维护,还可能会导致超期羁押等不符合司法办案规律现象的发生。因此,除必要的程序外,若出现了“假性退补”“假性延长”等导致程序空转的情况,便可通过“案-件比”考核反映出来,并对这种情况进行监督和制约,这也属于以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系的制度性优势。

　　(三)有助于提升捕诉精准化与有效性

　　检察机关实行“捕诉一体”改革,同一检察官对同一案件既捕又诉,其制度初衷在于强化侦查监督力度、提升办案的专业化水平。但批捕办案时间紧、节奏快,“捕诉一体”后承办人的办案压力也随之加大,如果不能精确、有效引导侦查,势必会引发反复退回补充侦查情况的发生,“案-件比”中的“件”数也会随之上升。在以往的办案过程中,经常出现以“事实不清、证据不足”作为退回补充侦查的理由的现象,具体哪里事实不清,哪些证据不足,经常出现说理不足、模糊退回补充侦查的情形,难以形成对侦查机关的精确引导;对于延长审查起诉办案期限,也往往以“案情重大”“案情复杂”等宏观描述作为理由,具体情况的说理也难以令人信服。以“案-件比”为核心的案件质量评价机制,要求捕诉案件在第一步就要办扎实、做到位,精准引导侦查机关补充侦查,进而有效减少不必要“件”数的产生,对于提升捕诉精准化与有效性,形成了倒逼式的激励机制。

　　(四)有助于提高检察官亲历办案的积极性

　　在检察机关的办案模式中,存在直接办案和间接办案两种方式。阅卷是检察官办案的主要方式,但归根结底是一种静态、间接的办案方式,而司法办案的规律表明,办案应当坚持动静结合,如果过于依赖阅卷这种静态的办案模式,难免会走进“办公室办案”的误区。无论是庭审实质化的要求,还是“捕诉一体”改革的初衷,都强调要将庭审的证据标准层层传递至检察环节,这就对检察办案提出了新的要求,承办人对案件事实查得越清楚,触发后续不必要程序的可能性才能降得越低。以“案-件比”为核心的案件质量评价机制在客观上要求一线的办案人员应强化办案的直接性和亲历性,亲历提审、亲历现场、亲历侦查等动态办案模式有助于提升内心确信的可靠性。坚持动静结合、直接办案与间接办案结合,有助于承办人最大程度了解案情,从而作出准确的司法判断。

　　三、科学理解与运用新评价体系

　　(全文详见《人民检察》2020年第9期或请关注《人民检察》微信公众号)