2021年2月中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》(以下简称《意见》),对诉源治理作了全面部署。诉源治理,就是对诉讼的源头治理,从源头上化解矛盾纠纷,减少诉讼案件,涉及国家治理和社会生活的方方面面。最高人民检察院检察长张军指出,诉源治理是检察机关依法能动履职最突出的体现,就是把习近平总书记强调的“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”抓实。诉源治理是对各项检察职能的共同要求。公益诉讼检察作为一项以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度创新成果,在促进诉源治理方面具有自身独特的制度价值,需要我们深入挖掘、自觉把握。

　　一、公益诉讼检察与诉源治理的关系

　　公益诉讼检察和诉源治理具有相同的时代背景和理论基础。两者都是在习近平法治思想指引下,在新时代全面推进依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的背景下提出和强调的。党的十八届四中全会可以说是公益诉讼检察制度和诉源治理的共同渊源。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》不仅明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,成为我国公益诉讼检察的源头,同时也提出推进多层次多领域依法治理,要求坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平,这里不光有源头治理的明确表述,对照《意见》,系统治理、依法治理和综合治理同样也是诉源治理的题中之义,可以说,党的十八届四中全会同样是新时代强调诉源治理的源头。

　　公益诉讼检察和诉源治理具有相同的制度基础和文化传承。两者都具有鲜明的中国特色,从文化传承上看,两者都体现了对中华优秀传统法律文化的继承,是传统“无讼”文化与现代法治精神的有机融合,实现“情理法”统一,更多地促进社会和谐;从制度运行看,两者都体现了在党的领导下各部门协同配合,立法、执法、司法、守法各环节一体推进的社会主义制度优势,是中国特色社会主义法治道路的组成部分。

　　公益诉讼检察与诉源治理形成良性的双向互动关系。一方面,诉源治理引领公益诉讼检察。诉源治理的内涵十分丰富,它既是国家治理的理念,也是治理的目标,还可以理解为实现治理的路径。它对公益诉讼检察理念和运行机制的形成,起着引领和导向作用。另一方面,公益诉讼检察推动促进和实现诉源治理。公益诉讼本身包含着诉源治理的内容,习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出公益诉讼针对的是“一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件”,针对侵害危险的预防性措施是诉源治理的重要内容。同时公益诉讼检察积极担当作为、尽责履职的办案成效又有效地促进了诉源治理效能的实现。

　　二、公益诉讼检察促进诉源治理的制度与实践

　　公益保护和诉源治理都是系统工程,从公益诉讼检察制度和实践的发展看,公益诉讼检察制度与诉源治理的价值导向高度契合——领域上“多域”重合、功能目标上“多极”深化、程序上“多重”设计、内部运行机制上“多地”“多级”联动、外部协作机制上“多元”主体参与,公益诉讼检察实践有力促进了诉源治理。

　　一是领域上,“多域”重合促进诉源治理。一方面,公益诉讼检察聚焦国家治理和社会治理中的重点难点问题,这些也是诉源治理的重点领域。公益保护与社会治理密切相关,公益诉讼办案领域与治理问题多发领域高度契合。各级检察机关结合办案领域,围绕中心服务大局,将与国家重大战略和地方重点工作相关的、与人民群众切身利益联系最紧密的领域作为工作重点。持续服务打好污染防治攻坚战,检察机关始终以生态环境和资源保护领域为重点,开展“守护海洋”、黄河“清四乱”等专项监督活动,将生态环境和资源保护领域作为公益诉讼制度探索和完善的重点方向;深入学习贯彻习近平总书记食品药品监管“四个最严”指示精神,持续将食品药品安全领域作为重点,开展“保障千家万户舌尖上的安全”“守护美好生活”等专项监督活动,促进解决了大量环境、食药方面的问题,减小了相关纠纷产生的可能性,更好地保护了人民群众的生命和健康权益。另一方面,近年来新领域公益诉讼案件量不断上升,在全部公益诉讼案件中的占比不断升高,这与诉源治理并不矛盾。新领域拓展在实践中是一个从无到有的过程,在一些公益受损严重的领域探索开展检察公益诉讼,恰恰是为了解决相关领域不特定主体利益受损现象多发的问题,防止产生更多的纠纷和诉讼。同时,为规范新领域探索,最高检专门下发指导意见,以更好满足人民群众对公益保护的新需求为宗旨,牢牢把握解决突出问题、推动完善国家治理的导向,积极稳妥探索新领域,保障新领域公益诉讼有序拓展。

　　二是功能目标上,“多极”深化促进诉源治理。从具体公益侵害和公益侵害危险的整治,到面上问题的整改、再到立法和制度等长效机制的构建完善,公益诉讼所维护的公共利益归属于不特定的主体,具有广泛性,功能目标追求上体现为从个案到类案再到制度机制的多极递进,实质上是一种向诉讼源头不断追溯、不断推进和深化诉源治理、从源头上减少矛盾纠纷的过程。

　　三是程序上,“多重”设计促进诉源治理。一方面,检察机关坚持“把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”理念,做好诉源治理的“前端化解”。集中体现在作为检察公益诉讼制度主体的行政公益诉讼,在制度设计上是非诉讼机制(检察建议)和诉讼机制(提起诉讼)的有机结合,先制发检察建议再提起诉讼、不整改才提起诉讼。从公益诉讼制度的运行实际看,绝大多数案件在诉前通过非诉讼机制得到了解决,行政机关的诉前整改率始终保持在95%以上。此外,为更好维护政府权威,又探索增加磋商机制,将磋商作为一种调查方式和更柔性的督促手段,检察机关提出检察建议前先与行政机关磋商,提醒其主动履职整改,实践中一些案件经召开磋商座谈会等即得到解决。从制度设计和实际运行情况看,严格地说,我国的公益诉讼检察并非纯粹的真正意义上的诉讼制度,其制度特点和制度成效恰恰体现在诉前程序非诉讼程序机制的制度设计中。诉讼只不过是诉前程序功能实现的保障机制,非诉讼方式在检察公益诉讼实践中广泛运用,实现了为诉讼环节减量。另一方面,跟进监督每一个环节、每一起案件,做好诉源治理的“关口把控”。检察机关坚持持续跟进监督理念,把“回头看”嵌入公益诉讼常规办案流程,从诉前程序到提起诉讼再到裁判执行,一个环节一个环节持续跟进,确保每个环节都求极致,每起案件都有实效,并对经过一定时期整改的已办结重点案件,再次抽样“回头看”,防止反弹回潮引起新的公益损害而产生新案。

　　四是内部运行机制上,以“多地”“多级”联动促进诉源治理。检察机关以重大案件办理为核心,以跨区域协作机制和一体化办案机制为重点,构建公益诉讼办案机制体系。一方面,横向上构建跨区域协作机制。公益损害往往在一定区域内具有普遍性,可能涉及周边几个县区、几个地市甚至是几个省。如果仅仅就案办案,就可能存在不同地方分别办理相关案件而无法整合力量节约司法资源,也可能由于步调不统一、标准不一致等问题而影响公益保护的效果。以生态环境领域为重点,检察机关加快完善跨区域协作机制,最高检印发《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》《关于充分发挥检察职能服务保障黄河流域生态保护和高质量发展的意见》,指导上海、江苏、浙江会签《关于环太湖流域生态环境行政公益诉讼跨省际区划管辖协作意见》。各地也根据流域或地域的自然地理状况,在跨省、跨地市、跨县区等不同层面构建大量协作机制。另一方面,纵向上构建一体化办案机制,充分利用检察机关上下级领导体制,一体带动问题解决。在公益诉讼办案中,可以充分发挥不同层级检察机关的优势和独特作用,上级检察机关统筹协调、有力督导,下级检察机关利用人员、地域优势充分调查、细致落实。如,在南四湖专案中,最高检第八检察厅和山东、江苏、安徽三省四级检察机关200多名检察人员组成办案组;最高检统一线索管理,统一制定办案方案,统筹指挥开展办案活动;相关属地检察院具体开展线索摸排和相关个案的办案工作。“多地”“多级”联动提升了公益诉讼办案质效,促成了因跨行政区划等多重原因长期得不到解决的生态环境问题的集中解决,也从根本上促进了诉源治理。

　　五是外部协作机制上,以“多元”主体参与促进诉源治理。《意见》强调要推动更多法治力量向引导和疏导端用力。我国社会治理的最大优势是党的领导,在党的集中统一领导下,不同社会治理主体共同参与、协作是我国社会治理的重要内涵。公益受损问题的解决往往牵涉多个部门,仅靠一个部门很难彻底解决。检察机关坚持双赢多赢共赢理念,以公益保护为核心,以促进解决公益受损问题为目标,可以有效化解行政机关对检察公益诉讼的抵触,增进行政机关的理解认同,提升行政机关依法行政的自觉,形成协同共治的合力。各级检察机关与行政部门出台协作文件,促进有关易发、高发的系统性、领域性问题长效解决。如,2019年最高检与生态环境部、国家发展和改革委员会等共同印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》中规定,建立交流会商和研判机制,共同研究解决生态环境和资源保护执法中的突出问题,检察机关对生态环境和资源保护领域易发、高发的系统性、领域性问题,可以集中提出意见建议,有力促进该领域的诉源治理。实践中,也有一些行政机关在处理涉及公益问题时,主动邀请检察机关介入,有效减少问题和纠纷的产生。

　　三、进一步深化公益诉讼检察促进诉源治理的路径

　　一是进一步融入社会治理。深入开展“为民办实事 破解老大难”公益诉讼质量提升年专项活动,切实解决影响民生的公益保护难题,以民生领域为重点解决好涉及众多人民群众切身利益、容易引发矛盾的公益损害问题,更好促进诉源治理。在新领域拓展上,聚焦新时代人民群众和社会对公益保护的新需求,持续深化安全生产、个人信息保护等公益诉讼新法定领域以及网络空间治理,加大文物和文化遗产保护、反垄断和反不正当竞争、新业态劳动者权益保障等社会治理新领域探索力度,继续强化残疾人、妇女、老年人等特定群体权益保护;进一步从诉源治理的高度,加大预防性公益诉讼的拓展力度,探索在公益诉讼检察中坚持和发展新时代“枫桥经验”的路径举措,丰富实践、完善制度、深化理论,力争在更多领域从前端消除侵害风险,实现公共利益的更完备保护。

　　二是进一步转变发展理念。公益诉讼检察的长远发展不在数量、而在质量,公益无所不在,公益保护更要以质取胜。完善适合公益诉讼检察工作的业绩考核机制,科学设置指标,对不通过诉讼、特别是在前端解决公益诉讼问题的,包括撤诉,都给予正面评价,引导检察人员树立正确业绩观,不以案件数量论英雄,更不以提起诉讼数量论英雄。对公益损害注重前端解决、源头预防、堵塞漏洞,在维护公益的同时切实关注各类涉案主体的利益诉求,注重化解围绕公益损害的原发性冲突纠纷,防范因办案引发新的矛盾冲突,从源头上化解矛盾纠纷,减少涉及公益保护的诉讼增量。

　　三是进一步丰富协作机制。深入落实与有关部门的协作意见,继续扩大“朋友圈”,深化拓展“检察长+X”协作模式,推动建立安全生产、个人信息保护等新领域协作机制,促进协同治理、系统治理。深入挖掘公益诉讼检察建议促进治理的独特制度价值,结合办案通过“检察建议+调研报告”等多种形式,加强对地方治理重点的分析及趋势性预判,做好党委政府法治参谋。针对办案中发现的治理漏洞、短板,主动向地方政府或相关行政机关发出类案检察建议或推动当地人大出台专项立法。

　　四是进一步扩大公众参与。继续扩大“益心为公”检察云平台试点范围,通过线索发现等激发公众参与公益保护的热情,促进公益损害问题早发现、早解决。继续加大公益诉讼听证工作力度,落实“应听尽听”原则,通过听证增强公益诉讼检察办案的公信力。持续做好代表委员工作,充分发挥其在案件办理、调研论证、推动立法等方面的作用,积极推进代表建议、政协提案与公益诉讼检察建议衔接转化。增强与新闻媒体监督的合力,及时回应社会关切,提升能动司法的影响力和全社会的公益保护意识。

　　作者:胡卫列,最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长、一级高级检察官;王 菁,最高人民检察院第八检察厅三级高级检察官;裴铭光,最高人民检察院第八检察厅检察官助理。

　　(请参见《人民检察》2022年第8期或请关注人民检察微信公众号)