全面深化行政检察监督

　　完善中国特色行政检察监督体系

　　——2022年检察理论与实务研究盘点之四

　　张相军 周雷

　　党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图,为新时代新征程行政检察工作指明了前进方向,提供了根本遵循。2022年,行政检察坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻习近平法治思想,把深入学习贯彻党的二十大精神同全面落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》(以下简称中央《意见》)紧密结合起来,准确把握党中央全面深化行政检察监督新要求,持续做实行政诉讼监督,积极探索行政违法行为监督,常态化开展行政争议实质性化解,监督能力与水平进一步提升,监督质量与效果进一步显现。2022年,广大理论和实务工作者继续坚持问题导向,立足行政检察专业委员会和行政检察研究基地等研究平台,围绕全面深化行政检察监督的重大基础理论和实务问题开展研究,取得丰硕成果,为推动行政检察工作高质量发展提供有力理论引领与支撑。

　　一、围绕落实中央《意见》,全面深化行政检察监督

　　党的二十大报告通篇贯穿着法治思维、法治精神。在历届党的全国代表大会报告中,第一次专章部署“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”,第一次专门强调“加强检察机关法律监督工作”,充分彰显了以习近平同志为核心的党中央对法治建设、检察工作的高度重视和坚强领导。这也是继2021年6月,党中央在百年历程中第一次专门印发中央《意见》后,党和人民再次赋予检察机关更重政治责任、法治责任、检察责任。最高人民检察院检察长张军指出,短短两年内,检察机关就迎来九十多年人民检察史上的三个历史性“第一次”,根本在于党中央对中国特色社会主义法治建设的空前重视和坚强领导,根本在于习近平法治思想对新时代全面依法治国的指路领航、对新时代检察事业的把脉定向,根本在于习近平总书记对新时代检察工作、广大检察人员的充分信任和激励鞭策。党的二十大报告对检察工作的新部署新要求与中央《意见》一脉相承,是对中央《意见》的高度凝练和集中表达,也是当前和今后一个时期行政检察工作的思想指引和行动指南。

　　党旗所指就是行动所向。检察机关是党和人民的“刀把子”,直接关系党的执政地位、国家长治久安、群众切身利益。新时代法治建设取得历史性成就,新时代检察事业欣逢最好时期,新征程检察工作肩负更重责任。站在新的历史起点,面对新的发展机遇,一年来,行政检察坚持党对检察工作的绝对领导,认真贯彻落实党的二十大精神和中央《意见》,把“从政治上看”落到检察履职全过程,全面深化行政检察监督。最高检第七检察厅抓好顶层设计,全面总结“四大检察”法律监督总体布局确立以来行政检察工作的理念、做法和经验,研究谋划新时代全面深化行政检察监督工作的思路和重大举措。地方各级检察机关坚持行政检察诉讼内监督与诉讼外监督“双轮”驱动,不断丰富完善构建新时代行政检察工作格局。最高检会同司法部印发《关于开展司法行政强制隔离戒毒检察监督试点工作的意见》,对这一限制人身自由持续时间最长的行政强制措施部署开展监督试点,迈出全国范围内完善涉及人身权益的行政强制措施司法监督制度的关键一步。

　　随着行政检察实践的深入推进,不少重大问题迫切需要从理论上作出科学回答。党中央的新部署新要求,为行政检察理论研究提供了正确方向和明确导向。有研究指出,新时代新征程,行政检察以“质量建设年”为契机,赓续党绝对领导下的检察红色基因,以案结事了政和为目标,聚焦人民群众急难愁盼问题,以求极致的态度解决“老百姓天大的事”,以止于至善的精神擦亮行政检察与民同行的底色,厚植党执政的政治根基。有学者认为,随着社会发展,行政检察的内涵和外延均有所拓展,但这并不是检察权的扩张,而是检察机关履职行为的与时俱进。在中央《意见》等中央文件、政策引导以及法理支撑的基础上,检察机关应依法能动履职,强化案例意识,积极展开探索,丰富实践成果,在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,持续促进行政检察监督工作创新发展。有学者建议,在确保“建议型监督”模式、“协商型监督”模式和“诉讼型监督”模式各自享有独立存在之制度空间的前提下,根据违法行政行为单一或复合、轻微或严重、典型或非典型、易判断或难认定、滥用职权或怠于履职等具体情形,充分发挥三种模式在不同场景中的独特优越性,构筑科学合理、立体多元、有序衔接的行政权监督体系。还有学者建议,可在高校确立和发展“行政检察监督法学”的学科或者课程,在传统理论课程安排的基础上,推行检察官进课堂、指导性案例典型案例进课堂、公检法司同堂研析等,做到理论与实务紧密联系。这些意见和建议,将为行政检察全面落实中央《意见》、全面深化行政检察监督提供有益借鉴和参考。

　　二、依法能动履职,常态化开展行政争议实质性化解,以“我管”促“都管”

　　十三届全国人大五次会议在关于最高检工作报告的决议中强调,要依法能动推进刑事、民事、行政、公益诉讼检察工作全面协调充分发展。大会决议首次写入依法能动履职要求,既是对检察机关重塑性变革以来各项工作的肯定,也是对检察机关更加自觉扛起“为大局服务、为人民司法”政治责任的鞭策。新时代,全面深化行政检察监督的重要发力点,就是依法能动履职。中央《意见》部署的行政诉讼监督、行政违法行为监督、行政争议实质性化解工作,在新征程上都面临依法能动履职的使命任务。

　　2022年,全国各级检察机关办理行政诉讼监督案件数量和促进行政争议实质性化解案件数量均超2021年全年总量,以依法监督的“我管”促进职能部门依法履职的“都管”,切实解决群众的急难愁盼问题,让人民群众切实感受到公平正义就在身边;发出社会治理检察建议数量同比显著上升,通过“逆流而上”追溯治理源头,发现行政管理漏洞和违法隐患,并依法督促行政机关“堵漏”“消患”,达到办理一案则影响一片、治理一片的效果。2022年,最高检首次以行政检察类案监督为主题发布第三十六批指导性案例。检例第121号姚某诉福建省某县民政局撤销婚姻登记检察监督案体现了检察机关能动履职,以“我管”促“都管”。在该案例的影响下,最高检与最高法、公安部、民政部会签《关于妥善处理以冒名顶替或者弄虚作假的方式办理婚姻登记问题的指导意见》,从制度源头上解决“冒名顶替”“弄虚作假”婚姻登记类问题,维护行政登记公信力和当事人合法权益。最高检发布的行政检察以“我管”促“都管”典型案例,向社会广泛宣传行政检察依法能动履职的担当作为,向地方检察机关提供依法能动履职的参考指引,实现政治效果、法律效果和社会效果相统一。

　　实际上,行政检察依法能动履职的精髓,就在于检察机关能够在很大程度上跳出个案、审限、管辖等行政程序、行政诉讼制度本身的框架结构,起步于法律监督职责又不止于法律监督职责,立足于行政诉讼领域又不局限于行政诉讼领域,以检察权特有的灵活性、主动性、监督性,化被动办案为能动履职,在不代替当事人主张权利的同时维护当事人合法权益,在不干预行政机关正常执法活动的同时监督政府依法行政,引导纷争激烈、矛盾尖锐的各方进入“检察轨道”,穿透到法律关系乃至社会关系的源头抽丝剥茧、条分缕析,通过释法说理、晓理动情,达到案结事了、定分止争的最佳效果,形成以“我管”促“都管”合力,实现双赢多赢共赢。

　　行政检察依法能动履职的实务理念,形成了许多可借鉴的理论研究成果。围绕行政检察以“我管”促“都管”,有研究认为,其作用机理在于坚持用统一标准办理个案,坚持用整体思维监督类案,坚持用系统观念参与治理,坚持以准确判断提升质效。针对其必要性和合理性,有学者主张法律监督职责应当建立在不同国家机关权力分工的基础之上,对于法律监督所发现的问题,检察机关自身未必有直接决定或处理的权限,还需要督促其他职能部门依法履职或者纠错,这就必然涉及从“我管”到“都管”的延伸。还有学者聚焦行政诉讼监督这一行政检察的传统领域,指出应坚持合法律性监督原则、司法正义协同原则、程序性监督原则,构建“多元异质权力监督复合体”。

　　围绕溯源治理,就其理念引领,有观点认为,行政检察从监督行政诉讼活动到诉源治理再到助力社会治理,是一个层层递进的系统工程,其价值功能的实现需要新理念支撑。就其与“穿透式”监督的关系,有论者提出,行政检察监督促进诉源治理,要践行“穿透式”监督理念,不仅要将监督关口前移,推动行政争议止于未诉,还要以行政诉讼监督的“诉”为起点,以促进社会治理的“源”为落脚点,这是行政检察工作促进提升社会治理能力的重要途径和抓手。

　　开展行政争议实质性化解是行政检察依法能动履职、推进溯源治理的重要方式。其因应解决实际问题需要,具有深层次的实质法治、国家治理、检察功能、能动检察的动因和需求。随着检察机关化解行政争议的优势和成效日益显现,理论研究层面也予以积极回应。有研究概括,行政争议实质性化解应立足于中央要求和行政诉讼监督主体地位、立足于“解决行政争议”的立法宗旨、立足于解决行政诉讼中不利于行政争议实质性化解的突出问题。有专家关注行政争议实质性化解的判断标准,认为在行政生效裁判监督案件中,监督纠正、以抗促和、促成和解、服判息诉等,都视为化解;对行政非诉执行中违反法律规定的执行和解,检察机关应当予以监督纠正。有论者提出厘清争议化解与法律监督、生效裁判既判力、行政自由裁量权的关系,建议审慎介入行政复议和法院诉中的行政争议化解。还有研究关注行政争议实质性化解的边界,主张在实体方面,以“关联之诉”作为化解前置的实质标准,将“行政争议”“实质诉求”辐射范围内的案件纳入化解范围;在程序方面,逐步细化行政争议实质性化解与其他争议解决机制的流转设计。这些理论成果都为下一步行政争议实质性化解的制度设计和实践拓展提供了有益参考和丰富素材。

　　三、开展护航民生民利专项活动,推动“检察为民办实事”走深走实

　　行政检察始终坚持以人民为中心的发展思想,把“与民同行”作为新时代行政检察工作的靓丽名片和鲜明底色。2022年,最高检在全国部署开展“全面深化行政检察监督 依法护航民生民利”专项活动。各级检察机关用心用情办好关乎人心向背的民生民利行政检察监督案件,集中解决了一批人民群众急难愁盼问题,既有暖心的温度,更有惠民的力度。按照最高检要求,地方各级检察机关发挥主观能动性,立足实际、因地制宜结合具体行业、重点领域、热点问题开展“小专项”活动,围绕就业、教育、社保、医疗、住房、养老、社会治安、婚姻登记八大重点民生领域,以及妇女、老年人、残疾人、退役军人、农民工、市场主体六大特定群体权益,集中整治人民群众反映强烈的突出问题,以行政检察的独特监督优势服务保障“六稳”“六保”。最高检还以优化营商环境、维护退役军人合法权益、市场主体权益保护、维护老年人合法权益为主题,发布了四批“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例,实现办理一案,惠及一方。

　　2022年涉及民生领域行政检察工作的理论研究,主要集中在优化营商环境这个主题上。例如,有观点建议,突出行政检察对民营经济的精准保护,加强涉民营企业行政诉讼立案、裁判结果、审判人员违法行为、非诉执行、行政强制、涉疫执法行为监督,建立健全检企对接、府检法检协作、检研会商、执检衔接、行检一体化办案、刑民行交叉案件处理等机制,并通过立法司法等途径加以固定和健全,从而更好地服务保障民营经济高质量发展,彰显行政检察的制度功能和社会价值。还有观点提出,健全涉市场主体错案甄别纠正的常态化机制,加强检察机关对审判机关、行政执法机关的法律监督,以涉市场主体非诉执行案件为监督重点,聚焦关系企业发展用地问题的合法性,通过建立磋商机制,以监督促整改,以规范促发展。

　　检察理论研究要服务检察实践、引领检察实践、促进检察实践。民生领域作为行政检察的履职重点和监督热点,常常遇到复杂棘手的法律适用问题。理论研究需要为“民生检察”提供更加丰富的给养,进一步增强“行政检察与民同行”的底蕴和底气。

　　作者:张相军,最高人民检察院第七检察厅厅长、一级高级检察官;周雷,最高人民检察院第七检察厅干部。

　　(全文共六部分,现摘发前三部分,全文见《人民检察》2023年第1期)