检察委员会制度作为中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,在推进中国检察制度现代化进程中发挥着重要作用。本轮司法体制改革以来,随着最高人民检察院《人民检察院检察委员会工作规则》全面施行,检察委员会(以下简称“检委会”)决策质效显著提升。新时期,各地检察机关因地制宜探索创新,全面加强和改进检委会工作,防止因实践误读减损检委会决策质效,本文对应当注意的三个问题予以探讨。

　　一、准确理解检委会委员的身份性质与职责定位

　　作为检委会的组成人员,检委会委员是检委会发挥业务决策、把关指导和内部监督作用的具体实施主体,是检委会工作水平和决策质效的根本保障。准确理解和把握检委会委员的身份性质与职责定位,是新时期全面加强和改进检委会工作需首要解决的问题。

　　(一)检委会委员的身份性质——任特定法律职务的检察官

　　人民检察院组织法第30条规定,检委会由检察长、副检察长和若干资深检察官组成。从立法层面实现了检委会组成人员的“去行政化”,但实践中因对检委会委员身份性质的认识不够准确,有关检委会组成人员行政化、委员任期“终身制”的批评仍未消除。笔者认为,检委会委员是一种特定法律职务,其权力义务设定、履职评价管理等,均应围绕其身份性质进行科学设定。

　　1.检委会委员是特定法律职务,与行政职务无关。检委会委员是职务、职位还是资格、待遇,在研究检委会委员身份性质之前应首先厘清。根据人民检察院组织法、检察官法,与检察长、副检察长一样,检委会委员是担任特定法律职务的检察官,但与检察长、副检察长职务系行政领导职务不同,检委会委员是特定的法律职务,其身份获得是源于人大及其常委会的任命,无须党委批准。实践中,很多检委会委员同时是业务部门负责人,都是资深检察官,与其行政职务没有必然联系。

　　2.检委会委员地位平等,没有级别高低之分。尽管有的委员不兼任其他行政领导职务,有的委员同时还是检察长、副检察长,或者内设机构负责人,但在检委会决策过程中,检委会委员特定法律职务的身份属性决定了其地位平等、平票平权,并非上命下从、等级高低的关系,应按照少数服从多数原则决策。即使检察长不同意其他委员的意见,也不能直接作出决定,只能按照多数委员意见作出决定,或者按照规定报请上一级检察机关或者同级人大常委会决定。

　　3.检委会委员享有职业保障,不得任意免除其委员身份。检委会委员依法履职受法律保护,不得被任意免去其委员职务,这是最基本的检察官职业保障和要求。其身份性质决定了非因法定事由、非经法定程序不能被免除委员身份。同时,与选举制产生的检察长实行任期制不同,检委会委员的法律职务身份属性也决定了不能对其进行任期制管理,实践中,有关通过任期制解决检委会委员“终身制”问题的思路与检委会委员特定法律职务的身份属性不符,检委会委员“只进不出”的问题可以通过健全检委会委员履职考核评价机制的方式解决。

　　(二)检委会委员的职责定位——集体决策

　　我国检察机关内部决策机制实行检察长负责制,由检察长统一领导检察机关工作并进行决策,但在检察长负责制的前提下,我国检察机关将检察长负责制与检委会集体领导民主决策制结合起来,既发挥两者的长处,又使两种决策制度相互限制,确保内部决策更加科学。与检察长一样,检委会也是我国检察机关的内部决策机构,但因行权模式不同,检委会委员作为集体行权组织的组成人员,其职责定位具有自身特点。

　　1.参加会议。召开会议,民主讨论决定案件和事项是检委会履行决策职能的法定且唯一工作方式,任何通过非会议形式作出的决策都是无效的。检委会决策严格遵行两个过半数原则,即有超过全体委员半数以上的委员出席方能开会,超过全体委员的半数以上意见一致才能形成多数意见。检委会委员的决策意见原则上只能在检委会上提出,因此参加会议是检委会委员首要履行的法定职责。鉴于此,《人民检察院检察委员会工作规则》规定了严格的请假程序,明确委员因特殊原因不能出席会议的,应当向检察长或者主持会议的副检察长请假,并告知检委会办事机构。

　　2.发表明确表决意见。作为检察机关重要办案组织和重大业务工作决策机构的组成人员,检委会委员就检委会讨论的案件和事项发表明确的决策意见,既是其法定权力,更是其法定义务和职责,不能懈怠,更不能弃权。因此,对检委会的议事议案,委员必须明确个人意见并依法承担司法责任。实践中有个别委员在对一些重大、疑难、复杂案件发表意见时,会给出多种方案或模棱两可的意见,这些都是有违委员职责定位的做法,主持会议的检察长应要求其提出明确具体的表决意见。

　　3.开展业务指导。检委会议事议案依照民主集中制原则,采取集体行权模式,按照多数委员的意见作出决定,但这并不意味着检委会委员只能以参加检委会并集体行权的方式履行职责。恰恰相反,新时期检委会委员应更加重视通过决策以外的手段实现检委会对检察业务工作的领导、指导和监督职能。有些检察机关积极开展了检委会委员听庭评议、评查重点案件、牵头重大专项业务工作等有益探索,应予以肯定和鼓励。

　　(三)检委会委员的作用发挥——引领示范

　　作为具备特定法律职务身份的资深检察官,检委会委员是检察官队伍中最优秀的群体,政治素质最高、思想理念最新、业务能力最强,新时期应更多发挥检委会委员的引领示范作用。

　　1.更好发挥检委会委员作为“大家”的引领作用。作为检察机关重要办案组织和重大业务工作决策机构的组成人员,检委会委员要通过高质量决策引领“四大检察”“十大业务”全面协调充分发展,自身必须克服术业有专攻的业务短板弱项,成为精通“十大业务”的“大家”,这样按照少数服从多数原则形成的集体决策意见才能真正发挥宏观指导、个案把关和内部监督作用,进而发挥引领作用。

　　2.更好发挥检委会委员作为“大师”的示范作用。与普通检察官更多关注个案办案质效不同,检委会委员作为决策者,在对重大、疑难、复杂案件作出精准决策的同时,应更多关注如何引导检察官深入思考个案背后的类案处理标准问题、深层次问题、社会问题,如何通过个案决策引领方向、总结经验,纠正案件背后的社会治理问题,推动立法完备、机制健全、制度完善。委员不仅要带头办理大案、难案,也要带头办理典型“小案”,力求把这些案件办成精品案、示范案、样板案,办成典型案例、指导性案例,让案例发挥更大作用。

　　3.更好发挥检委会委员作为“导师”的带教作用。作为资深检察官,检委会委员长期战斗在司法办案一线,经历过无数重大、疑难、复杂案件和检察业务新情况新问题的磨炼和考验,累积了深厚的理论功底和丰富的实务经验,在案件办理、案例培育、理论研究等方面都形成了很多可复制、可推广的方法、技巧,这些经验传承可以帮助年轻检察官迅速成长成材,但实践中检委会委员的“导师”作用发挥还很不够,需要大力挖掘。

　　二、科学设计会前程序

　　会前准备对检委会工作水平和决策质效起着决定性保障作用。各地检委会越来越重视会前程序的作用发挥,也都因地制宜进行了有益探索,但还需进一步完善。

　　(一)阅卷——检委会委员的会前必修课

　　检委会委员履行职责,须发表高质量的意见,在发表意见时不仅表明观点,还要充分说明理由,深入分析案(事)件背后的问题,确保意见经得起历史检验。而发表高质量意见的前提是在会前要下足功夫。检委会委员应在审阅案件材料的基础上参加检委会,发表决策意见。这里的案件材料既包括承办人制作的检委会议题报告材料,还包括案件卷宗材料。阅卷是保障检委会委员议案亲历性的重要方式,对保证检委会决策水平至关重要,但从全国检察业务应用系统全程留痕情况看,会前阅卷的情况并不理想,建议将此列为检委会委员履职评价管理的重要内容。

　　(二)审核把关——部门领导、分管领导的会前必修课

　　会前审核不是一项全新的制度规定,但实践中对会前审核的性质、主体、内容、效力等存在认识分歧,司法责任制背景下,如何协调检察官办案责任制与会前审核把关的关系问题更值得研究。

　　1.关于会前审核的性质和功能。对于会前审核的功能,有的认为,会前审核的主要功能是程序过滤,防止承办人为逃避责任,把不应当提请检委会讨论决定的案件和事项上会讨论;有的认为,会前审核的主要功能在于实体把关,防止案件事实不清,防止承办人选择、隐瞒案件事实;还有的认为,会前审核仅具有形式审查功能,确保上会议题格式正确、行文规范。笔者认为,作为检委会的必经程序,会前审核应兼具形式审查、程序过滤和实体把关功能,并分别由不同主体实施。

　　2.关于会前审核的主体和内容。会前审核工作主要由承办部门负责人、分管检察长和检委会办公室承担。部门负责人审核主要是进行实体把关,在签署审核意见时提出明确的意见和理由。分管检察长审核主要是根据检察官权力清单和案件具体情况,决定是自己直接作出决定,还是报请检察长提请检委会讨论决定;分管检察长审核后决定提交检察长提请检委会讨论决定的,应当签署明确的审核意见和理由。检委会办公室的会前审核是在检察长决定上会之后,因此只具有形式审查功能,重点是审查议题材料是否符合格式要求和行文规范。

　　3.会前审核的方式和效力。对于会前审核如何进行,特别是对案件类议题应否在阅卷的基础上进行会前审核,实践中认识不同、做法不一。拟提请检委会讨论决定的案件都是重大、疑难、复杂案件,虽然按照司法责任制相关规定,承办检察官对案件的事实和证据负责,但作为承办部门负责人和分管检察长,其审核具有实体把关和程序过滤功能,从确保案件质量的角度考虑,应当在阅卷的基础上提出审核意见。当然,除非分管检察长直接依法作出决定,否则这种审核意见本身不具有决定性作用,只能供承办检察官参考。但检委会办公室的会前审核因仅是形式审核,审核的内容主要是报告格式是否符合要求、材料是否齐备、行文是否规范等,不涉及案件的实体内容,没有必要进行阅卷;同时,为防止责任混同,检委会办公室也不宜进行阅卷式审核,审核的内容以承办检察官提交的议题报告为限。

　　(三)预汇报——承办人的会前必修课

　　检委会委员是在承办人汇报的基础上发表意见,作出决策。因此,无论是议案还是议事,承办人的汇报水平都至关重要,直接影响检委会决策的质量和水平。有些检察机关在这方面进行了预汇报的探索,承办人在部门或者跨部门检察官联席会议(或者处室会议)上进行预汇报,邀请检委会办公室人员一并参加,检委会办公室从汇报形式、内容、方法技巧等方面帮助承办人精心打磨,取得良好效果,有效解决检委会汇报照本宣科、繁简失当、拖沓冗长等问题,具有推广的必要性和可行性。

　　作者:皇甫长城,上海市人民检察院法律政策研究室主任;王立华,上海市人民检察院法律政策研究室检察官。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,全文见《人民检察》2023年第6期)