编者按:为践行习近平法治思想,贯彻落实最高人民检察院党组关于加强检察委员会建设的部署安排,本公号组织了检委会制度研究专题,一共3篇,连续刊发,敬请关注。

　　作为检察机关的法定办案组织和重大业务工作决策机构,检察委员会(以下简称“检委会”)决定的效力关系到检察机关司法权威和案件处理结果,关系到当事人权利义务划分、罪与非罪的界定。检委会决定效力还涉及检察权在检察机关内部运行时检察办案组织作出决定效力的法理依据问题,是司法体制综合配套改革中亟待回答的理论问题。

　　一、检委会决定效力的概念

　　(一)检委会决定效力的内涵

　　检委会决定效力,是指检委会决定对什么对象,在什么范围、什么时间限度内发生效力。其中,检委会决定效力的对象,即检委会决定对谁发生作用。从检委会办案组织的性质来看,检委会决定直接影响案件的处理结果。最高人民检察院《人民检察院检察委员会工作规则》规定了应当经由检委会讨论决定的案件范围。对于这些案件而言,刑事案件的诉与不诉、捕与不捕、抗与不抗,民事行政案件的是否提请抗诉和是否提出抗诉,以及是否提出再审检察建议,都应当由检委会讨论作出决定,检委会的决定直接关系案件走向。但是,检委会是检察机关内部业务决策机构,故检委会的决定不直接对当事人发生作用,而是体现在检察官或检察官办案组的决定中,由检察官或检察官办案组制作形成制式法律文书,并报检察长签发后,才能对外发生效力。故检委会决定的生效对象,只能是承办检察官,包括独任检察官和检察官办案组,而不应当是案件的当事人或者检察机关以外的社会大众。

　　检委会决定效力对象的问题中,值得讨论的是,检察长是否应当执行检委会决定以及如何执行?这就涉及检察机关领导体制的问题。检委会由检察长主持,以集体讨论的形式对重大案件和重要业务问题作出决策,其决策依据是民主集中制。而检察机关的领导体制是检察长负责制和检委会集体负责制相结合。案件事项一经检委会讨论形成决定,即意味着集体意志已经形成,非经法定程序,即使检察长也不能随意改变。故检委会决定同样对检察长发生效力。

　　检委会决定发生效力的范围,即检委会决定在什么范围内发生效力。作为检察机关内部议事决策机构,检委会决定的效力应仅局限于检察机关内部,不对外发生效力。值得研究的是,检委会决定可否对下级检察机关发生效力?从检察一体化的检察机关组织运行原则和上级检察机关领导下级检察机关的宪法法律规定看,上级检委会作出的决定,代表了上级检察机关对案件的决定和对业务工作的决策,理应得到下级检察机关的遵守和执行。《人民检察院检察委员会工作规则》明确规定,检委会的决定,下级检察机关应当及时执行。但作为内部议事决策组织,检委会工作方式就是召开会议,没有独立的运行机构,也没有对外公章,更不能对外制发法律文书,故检委会决定需要下级检察机关执行的,应当以检察机关名义作出书面决定,不能仅以检委会作出决定为由,电话或口头通知下级检察机关执行。检委会形成的意志即检察机关的意志,在书面决定中应当说明,该决定是经检委会讨论后作出的决定。

　　关于检委会决定的时间效力,即检委会的决定应在多长时间内予以执行并反馈情况。对这一问题,法律没有明确规定,《人民检察院检察委员会工作规则》规定为“应当及时执行”,故而检委会决定送达有关案件承办检察官或下级检察机关后,承办检察官或下级检察机关应当及时执行,并将执行情况及时反馈。这里的“及时”,法律和司法解释都没有规定具体期限,一般应当按照“一个月”予以把握。

　　综合以上方面,检委会决定的效力具有法定性、对内性、时效性。所谓法定性,即检委会作为检察机关重要办案组织,其作出的决定具有法定效力,应当及时被执行。检委会讨论案件,是履行检察办案组织的职责,涉及检察权的行使,其决定一旦作出,任何人包括检察长在内,未经法定程序不允许变更。所谓对内性,即检委会作出的决定不能对外直接适用于当事人,而应将其转化为检察机关的决定,以检察机关的名义加以实施。所谓时效性,即检委会作出的决定,应当在一定期限内及时被执行。

　　(二)检委会决定与其他办案组织决定的界分

　　检委会是人民检察院组织法规定的与独任检察官、检察官办案组相并列的检察机关三种法定办案组织之一。探讨检委会决定的效力,可以将检委会决定与独任检察官及检察官办案组决定的效力予以对照。作为办案组织,三者均是检察机关内部检察权行使的载体,均涉及对案件作出检察环节的处理决定。但是,检委会与独任检察官及检察官办案组不同的是,后两者能够直接从案件管理部门接收案件,能够直接承办案件并作出决定;而检委会则属于集体决策,不能直接接收案件,其办理的案件只能来自独任检察官或检察官办案组经初步审查,认为存在疑难复杂情形,并提交检察长审查后,由检察长决定提请审议讨论的特定案件。

　　从对外效力来说,检察官的决定与检委会的决定也存在差别。虽然检委会属于办案组织的一种,但检委会办理的案件,仍要由具体承办检察官署名,而不能以“某某人民检察院检察委员会”的集体署名代替检察官的个人署名。当然,从明确司法责任的角度,从检委会与检察官及检察官办案组相并列的检察机关办案组织地位出发,笔者认为,案件经过检委会讨论决定的,也应当在法律文书中予以明确说明。

　　(三)检委会决定与检察长、检察机关决定之间的关系

　　对于检委会的决定,检察长无权改变。检委会决定形成过程中,检察长主持召开检委会,但是,检察长不能以自己的意见代替检委会的决定。在检委会决策中,检察长具有与其他委员平等的一票。即使检察长不同意多数人意见,也应当按照法定程序报请上级检察机关或者人大常委会决定。换言之,检委会的权力并不来自检察长的授权,而是来自法律的明确规定。检委会决定一经作出,即应当为包括检察长在内的检察官遵守。

　　关于检委会决定的效力与检察机关决定之间的关系,也是应当重点研究的问题。检委会决定不能对外发生法律效力,检委会决定即使错误,也不能由检委会对外承担责任,只能由检察机关对外承担责任。当然,对内而言,检察机关承担司法责任的同时,应当由上级检察机关等依据国家法律和司法责任制要求,依法依规追究检委会委员参与决策的司法责任。对下而言,检委会决定不能直接作用于下级检察机关,而应当转化为检察机关的决定,由上级检察机关对下级检察机关作出,并仅局限于办案业务。当然,上级检察机关领导下级检察机关必然体现为上级检察机关内设机构对下级检察机关内设机构的业务领导和指导,并且这种业务领导和指导应当采用稳定化、规范化、程序化的方式进行。但是,检委会并非检察机关内设机构,而是内部议事决策机构,从法律上说,上级检委会无法直接领导下级检委会,其关于检察业务工作的具体领导,应当落实到检察机关整体名义或者内设机构,如果针对的是检委会自身建设的问题,则应当由上级检委会办事机构开展对下指导。当然,就业务问题来说,上级检察机关不论是检委会还是检察官作出决定后,以上级检察机关或内设机构名义对下予以指令的,都应当承担相应的司法责任。为此,上级检察机关对下指令答复,下级检察机关对上请示报告,都应当规范、透明。上级检察机关对下级检察机关的请示,一般应当以检察机关正式行文的形式作出答复,对于重要问题,应当经检委会研究后作出。下级检察机关对上请示,一般也应当以检察机关的名义作出,并应当经本院检委会讨论。

　　二、检委会决定的执行程序

　　(一)检委会决定应当被执行

　　检委会决定一经作出即应当被执行,这是检察权行使法定效力的体现,也是检委会作为检察机关重大业务决策机构和重要办案组织法律决定权威性的体现。检委会是法律规定的办案组织,其对重大、疑难、复杂案件的办理职能,来自人民检察院组织法的法律授权,其依据一定的组织原则,召开会议、讨论案件,就是在办理案件。检委会决定一经作出,即应当被执行,并对案件办理产生直接的法律后果。不仅如此,检委会是检察机关的重要办案组织,其办案决定的效力,不仅高于办案检察官,也高于检察长。对于检委会的决策,检察长及办案检察官必须执行,不得擅自变更或作出相反决定。

　　(二)检委会决定如何被执行

　　检委会决定的执行主体,应当是办案检察官(包括独任检察官和检察官办案组)或者事项承办人。《人民检察院检察委员会工作规则》第29条规定,检委会的决定,办案检察官或者事项承办人和有关内设机构、下级检察机关应当及时执行。检委会决定,应当形成会议纪要,并由检委会办事机构转换为检委会决定事项通知书,以检委会的名义送达,由相关办案检察官或者事项承办人予以执行。值得注意的是,检委会是一个议事组织,并不是一个实体性的机构,其没有公章。实践中,如果要求本院办案检察官或者事项承办人执行检委会决定事项通知书的,可以由检委会办公室所在的法律政策研究室代章,如果送达下级检察机关要求执行的,则应当以上级检察机关的名义,加盖上级检察机关的公章正式送达。

　　此外,检委会决定事项应当及时执行,一旦执行完毕,应当予以反馈。应当填写“人民检察院检委会决定事项执行情况反馈表”,具体说明执行情况、未执行的原因,及时反馈检委会办事机构,由检委会办事机构报告检委会。如果不及时执行的,检委会办事机构还应当予以督促。擅自改变检委会决定或者故意拖延不予执行的,应当承担司法责任。

　　(三)检委会决定可以不被执行的例外情形

　　检委会决定一般情况下都应当被执行,这是检委会决定效力的体现,当然,也可能有例外情形。当检委会决定可能出现错误的情况下,可以不被执行。问题在于,检委会决定是否存在错误,应当由谁来作出判断。下级检察机关接到上级检委会决定后,认为决定错误的,能否直接不予执行?对此应予否定回答。检委会决定是否错误,只能由作出决定的本级检察机关或者其上级检察机关予以判断,下级检察机关无权对上级检委会决定是否错误作出判断。

　　除此之外,如果出现新的事实、证据,也可能导致检委会决定执行中止。例如,案件发现新的事实、证据,执行检委会决定可能产生不良后果的,则应当按照《人民检察院检察委员会工作规则》第30条的规定,视为出现特殊情况,由办案检察官或事项承办人报告检察长。下级检察机关因特殊原因无法及时执行上级检委会决定或者执行完毕前出现新情况的,应当立即书面报告上级检察机关,检委会决定的执行也可暂予中止。上级检察机关收到下级检察机关的报告或者本级检察长收到办案检察官的报告后,也不能简单以检察长的决定为由,推翻或者改变检委会的决定,而应当由检察长重新主持召开检委会,以检委会新的决定的形式,纠正或者改变之前检委会的决定。

　　此外,经过后续查证,检委会讨论案件时,存在明显程序错误,如,出席会议人数没有达到全体委员的过半数,参与表决同意的委员没有过半数等,或者经纪检监察部门介入调查发现,检委会讨论决策存在徇私徇利等问题,委员发表意见存在故意或者重大过错,导致案件办理错误的,也可导致检委会决定的执行中止或终结。但是,这些都是极其特殊的情况。总之,检委会决定不被执行,应当限定在特定的情形范围之内,不应当随意进行扩大解释。

　　作者:张杰,最高人民检察院法律政策研究室检察委员会办公室主任、三级高级检察官,法学博士。

　　(全文共三部分,现摘发前两部分,全文见《人民检察》2023年第6期)