涉外法治工作是中国特色社会主义法治体系建设的重要组成部分。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视涉外法治工作,就加强涉外法治工作作出一系列重要指示。党的十八届四中全会和十九届四中、五中全会都对加强涉外法律、法治工作提出明确要求。党的二十大报告强调,“要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,统筹推进国内法治和涉外法治,以良法促进发展、保障善治”。

　　作为习近平法治思想中“十一个坚持”之一,“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”是习近平法治思想的重要内容与精髓所在。2020年11月,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调,“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”“加快涉外法治工作战略布局。协调推进国内治理和国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益”。

　　针对如何统筹推进国内法治和涉外法治,习近平总书记指出,要运用法治手段开展国际斗争,把拓展执法司法合作纳入双边多边关系建设的重要议题,延伸保护我国海外利益的安全链;要加强法治理论研究和宣传,总结我国法治体系建设和法治实践的经验,阐发我国优秀传统法治文化,讲好中国法治故事,提升我国法治体系和法治理论的国际影响力和话语权。

　　2022年3月1日,习近平总书记在中央党校(国家行政学院)中青年干部培训班开班仪式上指出,“无数事实告诉我们,唯有以狭路相逢勇者胜的气概,敢于斗争、善于斗争,我们才能赢得尊严、赢得主动,切实维护国家主权、安全、发展利益”。2023年2月7日,习近平总书记在新进中央委员会的委员、候补委员和省部级主要领导干部学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神研讨班开班式上强调,“要统筹发展和安全,贯彻总体国家安全观,健全国家安全体系,增强维护国家安全能力,坚定维护国家政治安全、制度安全、意识形态安全和重点领域安全”“要保持战略清醒,对各种风险挑战做到胸中有数;保持战略自信,增强斗争的底气;保持战略主动,增强斗争本领”。从当前和今后我国所处的现实和发展环境来看,涉外法治工作作为我们斗争的主阵地之一,与我国国家主权、安全和发展利益密切相关,涉外法治建设对于我国国家整体利益具有重大、长远和战略意义。为此,我们必须以“敢于斗争”的勇气、“善于斗争”的智慧,从战略上、策略上扎实做好涉外法治建设,助力推进新时代中国式现代化建设新征程。

　　一、检察职能与涉外法治建设的关系

　　党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央始终高度重视涉外法治工作,切实维护我国国家主权、安全和发展利益,开创了新时代涉外法治建设新局面。宪法规定,检察机关是国家的法律监督机关,全面依法治国方略和涉外法治建设进程均离不开检察机关的参与和发挥作用。检察机关应当充分履行检察职能,积极投身并深入推进涉外法治建设,这是新时代新征程中以检察工作自身高质量发展服务保障经济社会高质量发展,维护国家主权、安全、发展利益的客观需要和必然要求。

　　(一)准确理解和把握涉外法治的内涵

　　坚持统筹推进国内法治和涉外法治,首先必须准确理解和把握涉外法治的内涵,尤其是与国内法治以及国际法治的相互关系。

　　1.涉外法治的调整对象是涉外法律关系。所谓涉外法律关系,顾名思义就是该法律关系的主体、客体、内容三要素至少有一个要素涉及外国,如系外国当事人、国外客体或者涉案事实发生在国外。调整涉外法律关系的理念、原则、制度、机制和规则一并构成了涉外法治的要义,一般可以涵盖涉外立法、涉外执法、涉外司法、涉外法律服务、国际司法合作、条约在国内的适用等内容。

　　2.涉外法治与国内法治、国际法治的相互关系。涉外法律关系本质上属于国内法律关系的一部分,包含在国家治理的范畴之内,应当适用本国法律。国际法律关系是国际社会平等独立主体之间(主要是国家之间)的法律关系,属于国际治理范畴,适用国际条约和国际习惯法,不能将具有涉外因素的涉外法律关系直接等同于国际法律关系。涉外法治是国内法治的一部分,不是国际法治的一部分,也不是构成与国内法治、国际法治并行的独立法治体系。为避免产生混淆,可以将广义的国内法治称为国家法治,与国际法治相对应,容易区分。

　　3.厘清涉外法治与国内法治、国际法治之间的区别和联系,找准检察机关参与涉外法治建设的切入点和着力点。从法治体系的角度看,国内法治和涉外法治是全面依法治国的两个方面,同属于并从属于各国主权管辖下的国家法治体系;国家法治和国际法治是全球法治的两个方面,分属于两个不同的治理范畴和法治体系,但是两者相互关联、相互影响、相互交融,都不可或缺。涉外法治在国内法治与国际法治之间发挥桥梁纽带、互动融通的作用。一国国内法在域外的延伸适用,国际法和外国法在一国境内的转承适用,都需要借助涉外法治的连接和中介。不能将涉外法治视为独立于广义的国内法治(国家法治)和国际法治的第三种法治体系或国内法治和国际法治相互重叠的部分,即所谓的“三元论”,不能将涉外法治等同于国际法治,更不能以涉外法治取代或者涵盖国际法治。

　　事实上,涉外法治是习近平法治思想和全面依法治国理念在涉外领域的具体体现,涉外法治与国内法治是中国特色社会主义法治体系不可分割的整体,二者相辅相成,互相促进。检察机关法律监督是我国法治监督体系的重要组成部分,在推进中国特色社会主义法治体系建设中发挥特殊而重要和发挥作用。涉外法治建设进程同样离不开检察机关的参与和作用。要全面贯彻习近平法治思想、落实党中央全面依法治国战略部署,检察机关必须坚持依法能动履职,充分发挥检察职能,助力实施全面依法治国方略,以务实国际检察交流与合作参与和推进法治中国建设。

　　(二)在参与和推进涉外法治建设进程中,检察机关发挥职能作用的重要意义

　　1.加强检察机关涉外法治工作,是有效应对外部严峻风险挑战的政治责任。当前,我国发展面临的外部风险挑战前所未有,特别是美西方国家极力对我国进行全方位遏制、打压、围堵,一个惯用伎俩就是打着“法治”的幌子、披着“法治”的外衣,使用涉及贸易、税收、监管、制裁的立法、执法、司法等法律手段行使霸权,对我国公民、法人实施所谓的“长臂管辖”。如,香港特别行政区维护国家安全法通过后,美国炮制“香港自治法案”,与我们斗“法”。检察机关是政治性极强的业务机关,同时也是业务性极强的政治机关。与有关方面加强配合,拿起法律武器、运用法治方式有效应对挑战、防范风险,不断加强涉外法治工作,有力有效反制,牢牢把握对外斗争的战略主动权,坚决维护国家政治安全,是检察机关必须肩负起的义不容辞的政治责任。

　　2.加强检察机关涉外法治工作,是完善国际化法治营商环境、维护中国企业和公民海外合法利益和安全的法治责任。我国已经成为世界上第一大贸易国,人员、资金、商品跨国界流动愈加频繁。我国涉外刑事案件数量上升较快,刑事司法协助案件不断增长。实现高水平对外开放,必然要求营造公平有序的良好国际营商环境,具备高水平的涉外法治保障。

　　习近平总书记指出:“我们必须综合运用政治、经济、外交、法治等多种手段加以应对。要把法治应对摆在更加突出位置,用规则说话,靠规则行事,维护我国政治安全、经济安全,维护我国企业和公民合法权益。”面对新形势新要求,检察机关要在新时代新征程中助力实现中国式现代化,必须充分发挥检察职能,能动履行法律监督职责,加强与外交、商务、公安等部门的密切协作,用法治助力中国企业走出去,推进完善高效有力的海外安全保护体系,同时也要依法保障外资企业、外国人在华合法权益,在国家治理能力和治理体系现代化进程中切实发挥作用。

　　3.加强检察机关涉外法治工作,是推动检察工作高质量发展的检察责任。检察机关涉外法治工作是检察工作的重要组成部分。最高人民检察院印发的《“十四五”时期检察工作发展规划》明确提出,要加强检察国际交流和司法合作,融入涉外法治工作战略布局。最高检应当从促进人员、业务交流,维护和发展多边国际检察合作机制,规范和指导涉外案件、国际刑事司法协助案件办理等多个方面做好检察系统涉外法治工作的顶层设计;地方各级检察机关应当严格执行好最高检关于涉外法治工作的各项规定、规则,并根据自身职能、人才储备、管辖区域等条件和特点,思考和实践涉外法治工作。需要强调的是,作为新时代检察人,必须坚定站稳人民立场,立足检察职能,聚焦检察机关主责主业,提供更多更优质更实在的涉外法治服务产品,适应新时代涉外法治工作提出的更高要求。

　　(三)检察机关在参与和推进涉外法治建设进程中的具体职能

　　根据《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条,检察机关的法定职能包括:依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权;对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉;依照法律规定提起公益诉讼等。在涉外法治建设中,结合法定职责,检察机关可以发挥的职能作用主要有以下几个方面:

　　一是依法办理涉外刑事案件。这里所指的涉外刑事案件,是指犯罪主体、犯罪对象、犯罪地等具有涉外因素的刑事案件,包括涉及引渡、域外调查取证等国际合作的刑事案件。检察机关办理涉外刑事案件,应当提高政治站位,准确把握中外利益交融点,积极主动服务国家大局,维护国家主权、安全、发展利益;应当增强遵守国际法的意识,在对等互惠原则的基础上依法履行我国缔结或加入的国际条约规定的义务;应当严格遵守请示报告制度等。在有关涉外刑事案件办理过程中,检察机关视情决定是否进行补充侦查;对案件进行审查,应当以国家利益优先为第一要义,批准或者决定是否逮捕涉案本国籍或外国籍犯罪嫌疑人;审查决定是否提起公诉、支持公诉;对侦查、审判等诉讼活动进行监督等。

　　二是依法办理刑事司法协助案件。根据国际公约、双边刑事司法协助条约和互惠原则,依据我国相关法律规定,接受、审查和办理外国司法执法机关向我国提出的刑事司法协助请求案件,包括文书送达、调查取证、安排证人作证、冻结扣押、移交赃款赃物等,并指导、审查和办理我国检察机关或其他中央有关机关向外国提出的刑事司法协助请求案件。

　　三是监督执行国际法原则和国际公约、条约有关规定。检察机关在办理涉外刑事案件时,既要依照国内相关法律法规,也要注重遵守国际条约。从工作调研和实践来看,一些基层检察机关在这些方面的意识还不够强。

　　四是监督案件办理不规范的问题。监督公安机关对于不构成犯罪的涉外案件犯罪嫌疑人,依法作出撤案决定。监督公安机关在办理引渡案件中遵守引渡承诺,及时纠正公安机关不按照引渡法、引渡条约办理涉外案件的问题。在办理领事通知事项中,检察机关如发现公安机关、审判机关应履行领事通知程序没有通知的,在办理领事探视事项中发现有违反有关法律规定侵犯外国籍犯罪嫌疑人合法权益的,均有权依法进行监督。

　　五是制发检察建议,促进溯源治理。在办理涉外案件时,检察机关可根据具体情况发出检察建议,发挥参与社会治理的主动性和实效性。如湖北省某地检察机关在审查起诉某外国籍犯罪嫌疑人涉嫌传播淫秽物品一案时,发现该犯罪嫌疑人使用假文凭骗取某英语培训学校信任,获得担任英语教师的机会,并在担任教师期间,给学生观看过淫秽视频,而该培训学校疏于管理没有及时制止。检察机关为此专门向该培训学校发出检察建议,要求其加强对教师的资格审核和行为监管,取得良好的社会效果。同时,部分检察机关制作《外籍人士在华权益保护及犯罪预防宣传手册》,深入到外籍人员聚集的社区、高校、商圈、酒吧等场所开展普法宣传,参与到溯源社会综合治理中。

　　(四)检察外事部门通过履职尽责参与和推进涉外法治建设

　　检察外事工作是检察工作和国家总体外交的重要组成部分。党的十八大以来,最高检国际合作局认真贯彻落实习近平外交思想和习近平法治思想,全面落实党中央关于外事工作的有关精神,紧紧围绕服从国家外交大局、服务检察中心工作,发挥检察工作的独特优势,主动作为,积极开展中国特色的司法外交,在开展国际司法检察交流、开拓检察司法协作、推进国际(区际)务实合作机制等方面取得了一些进展,通过加强检察国际交流与合作,参与和推进我国涉外法治建设。这虽然无法定性为履行涉外法治工作的法定职责,但其中的很多工作作为构成或推进涉外法治建设的基础性、必要性组成内容,具有不可或缺的重要作用。

　　主要包括:认真落实习近平总书记关于加强我国国际传播能力建设的重要指示,开展检察国际交流与合作;积极参与中国—东盟成员国总检察长会议、上合组织成员国总检察长会议、金砖国家总检察长会议、国际检察官联合会等多边检察合作机制的平台活动,为中国司法外交创造有利环境;积极参与国际条约谈判和法律问题研究;开展对外国检察官、法官的培训,增强中国司法的国际影响力。

　　二、检察机关开展涉外法治建设的主要实践

　　近年来,最高检坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕党和国家工作大局,深入贯彻习近平法治思想、习近平外交思想和习近平总书记关于加强涉外法治建设的重要论述精神,充分发挥检察职能作用,不断完善检察机关涉外法治工作格局,切实提高检察机关涉外法治工作能力水平。特别是通过指导全国各级检察机关办理涉外刑事案件,为服务国家外交大局、推进涉外法治建设发挥了重要作用。

　　(一)推进涉外法治研究工作,做好涉疫滥诉应对和处置有关工作

　　就我国法律域外适用、美国主权豁免法实践、国际规则国家责任规定、主要国家央行财产豁免立法和司法情况、滥诉案应对等进行深入分析,做了大量基础性研究工作。新冠疫情暴发以来特别是美西方对我国发起涉疫滥诉后,最高检按照有关工作部署,围绕美国国内个人和实体向美国法院提出的28起针对中国的涉疫情滥诉案等重点案件,切实提出应对举措,先后报送120余件逾百万字的研究报告,有力维护我国国家安全和发展正当权益。

　　(二)推动检察国际交流合作走深走实

　　检察机关认真落实习近平总书记关于加强我国国际传播能力建设的重要指示,旗帜鲜明宣传中国特色社会主义检察制度,助力提升国家外交“软实力”。特别是努力克服全球疫情带来的不利影响,积极推动各层级检察国际交流与合作。2020年至2022年,最高检组团以视频形式参加第十八次、第十九次、第二十次上海合作组织成员国总检察长会议以及国际检察官联合会年会、执委会等会议。2023年,我国检察机关将承办第二十一次上海合作组织成员国总检察长会议。2021年至2022年,与15个国家的检察机关举行20次视频会晤,交流司法改革、公益诉讼、生态环境保护检察等工作,并多次就具体问题与外国驻华使领馆交流协商,宣传介绍习近平法治思想、习近平外交思想和党的二十大精神,宣传法治建设的“中国智慧”“中国方案”,建树可信、可爱、可敬的中国形象。

　　(三)维护和发展多边检察合作机制

　　在后疫情时代,检察机关积极协调外国同行,确保上海合作组织成员国总检察长会议、金砖国家总检察长会议如期召开,不断提升中国和中国检察机关在国际多边舞台上的影响力。

　　(四)依法依约依规办理国际刑事司法协助案件和涉外刑事案件

　　目前,最高检是16个双边刑事司法协助条约的中央机关,同时是《联合国反腐败公约》中方中央联系机关。2020年至2022年,最高检连续三年发布三批国(区)际刑事司法协助典型案例,指导刑事司法协助案件办理,促进规范境外取证。2021年9月、2022年11月,最高检先后研究制定《人民检察院办理涉外案件领事通知领事探视等事项的若干规定》《关于办理涉外刑事案件若干问题的指导意见》等相关规定下发全国各级检察机关,作为规范性和指导性文件帮助一线检察官解决领事通知与领事探视事项、办理涉外案件缺乏可操作性等实际问题。

　　(五)涉外法治人才培养

　　一是充分发挥检察职能,建立检察机关涉外法律人才库。最高检高度重视新形势下涉外法治人才相关工作,坚持以需求为导向,摸清全国检察机关涉外法治人才底数,做好人才信息采集,建立了涉外法治人才台账。全国各级检察机关已建立近1500人的动态涉外法治人才储备库,其中人数排在前三位的分别是上海、北京、浙江。

　　二是高度重视业务培训,注重培养涉外法治人才。2020年以来,最高检连续举办全国检察外事工作培训班、第一期和第二期全国检察机关涉外法治人才培训班,着力加强国际刑事司法协助案件、涉外案件办理专业化建设。

　　三是按照有关部门要求,选拔和推荐优秀人才到国际组织任职。近年来,最高检已向外交部推荐涉外法治人才(国际人权法类)2名,有的同志已赴外交部驻欧盟使团担任重要职务。2021年,按照生态环境部有关要求,最高检向联合国环境规划署推荐了法律岗位初级专业人员候选人(JPO)3名,分别来自最高检、重庆市和福建省检察机关。2022年5月,经联合国环境规划署面试,最高检国际合作局的一名同志被成功录用,于2022年8月赴瑞士日内瓦化学品三公约秘书处担任化学品与废弃物公约官员(P2级),为期两年。该同志是最高检首位成功推送至国际组织工作的初级专业人员。

　　本文系2022年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《检察职能与涉外法治建设》(GJ2022B13)的阶段性成果。

　　课题负责人:阮丹生,最高人民检察院国际合作局局长。课题组成员:曹华,最高人民检察院国际合作局副局长;张宏峰,最高人民检察院国际合作局办公室副主任。

　　(全文共四部分,现摘发前两部分,全文见《人民检察》2023年第9期)