编者按:最高人民检察院检察长应勇强调,检察研究基地是检察机关与法学院校联系与合作的重要平台载体,是检校携手开展理论研究的重要阵地。检察研究基地建设以来,聚焦检察基础理论和实践难题,产出了许多优质检察理论成果。为将这些研究成果的作用发挥出来,指导实践,本刊特开设“检察研究基地成果”专栏,以期进一步推动检察理论与实务研究。

　　党的二十大报告强调要完善公益诉讼制度,这是一项系统工程,涉及公益诉讼制度的方方面面。制度需要理论的根基,理论需要制度的实践。完善公益诉讼制度,首先要建立完备的公益诉讼理论体系、学科体系和学术体系,进而建构完备的公益诉讼话语体系。尽管我国公益诉讼制度体系正逐步发展完善,但从自主的知识体系角度而言,当下尚未建立自主的公益诉讼学科体系、学术体系,更遑论自主的公益诉讼话语体系。在深入学习贯彻党的二十大精神,完善公益诉讼制度的背景下,如何建构新时代中国特色公益诉讼学科体系、学术体系和话语体系,是亟须思考和研究的重大理论课题之一。

　　一、新时代中国特色公益诉讼制度的建设与发展

　　2012年民事诉讼法首次规定了公益诉讼制度,限于当时的实践探索,该制度存在以下不足:一是允许提起的公益诉讼案件范围有限。该法规定的公益诉讼案件范围仅为“环境污染、侵害众多消费者合法权益”两类。二是允许提起公益诉讼的主体有限,仅限于“法律规定的机关和有关组织”,除此之外的其他主体包括检察机关尚不能提起公益诉讼。三是对于公益诉讼的程序性等内容并未规定。

　　2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度,而且强调检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。2015年全国人大常委会授权最高人民检察院在13个省区市开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作。2017年民事诉讼法和行政诉讼法修改时,将检察机关作为提起公益诉讼的适格主体明确写入这两部法律。自此之后,在习近平法治思想指引下,我国的公益诉讼获得较大发展:

　　第一,公益诉讼办案数量快速增长。尽管2012年民事诉讼法中规定了民事公益诉讼,允许部分社会组织和行政机关提起公益诉讼,但社会组织提起公益诉讼的案件数量相当有限。据有限资料显示,“自2015年1月新环境保护法施行至2016年6月,全国法院共受理社会组织提起的环境民事公益诉讼一审案件93件”、2020年全国法院“审结社会组织提起的环境民事公益诉讼案件103件”、2021年全国法院“受理社会组织提起的环境民事公益诉讼案件299件,审结151件”。从上述数据来看,全国法院无论是受理还是审结社会组织提起环境民事公益诉讼案件,数量都非常有限。但自检察机关于2017年成为公益诉讼提起主体后,我国的检察公益诉讼案件数量呈爆炸式快速增长。“2018年10万件,2019年11万余件,2020年15万余件,2021年16.9万件。”“2022年,全国检察机关共立案办理公益诉讼案件19.5万件。其中民事公益诉讼类立案2.9万件,行政公益诉讼类立案16.6万件。”自2017年7月底至2022年底,全国检察机关共办理公益诉讼案件76.6万件。

　　第二,公益诉讼案件范围不断拓展。2012年民事诉讼法修改时仅规定对于“环境污染、侵害众多消费者合法权益”两类案件可以提起公益诉讼,2017年全国人大常委会对民事诉讼法、行政诉讼法再次修改时,授权检察机关提起公益诉讼的案件范围已经拓宽至“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让”四类案件。在最高检不懈努力并积极推动下,目前检察机关可以提起公益诉讼的案件范围已经拓展至英雄烈士权益保护、安全生产、个人信息保护、军人地位和权益保障、未成年人保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全、妇女权益保障等多个领域,而且还在进一步规范、延展中。公益诉讼初步建立起“4+N”的基本业务框架,形成了以传统法定领域为核心、新增法定领域为增长点、其他新领域为补充的基本业务格局。

　　第三,公益诉讼法律规范体系不断完善。自2012年在民事诉讼法中首次规定公益诉讼制度至今,不仅党的一系列重要文件对此予以规定,而且规定公益诉讼的单行法和司法解释也越来越多。例如,就党的重要文件而言,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度;2021年党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》再次强调积极稳妥推进公益诉讼检察。涉及公益诉讼的单行立法越来越多,公益诉讼立法体系也在不断完善,主要有英雄烈士保护法、安全生产法、个人信息保护法、军人地位和权益保障法、未成年人保护法、反垄断法、反电信网络诈骗法、妇女权益保障法等19部法律对公益诉讼予以规定。就司法解释而言,主要有2020年最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,2020年最高法《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,2020年最高法、最高检《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等。我国已经初步建构起以党的文件规定、公益诉讼授权单行立法、公益诉讼司法解释为主体的公益诉讼法律规范体系。基于此,有学者提出,公益诉讼制度从无到有,从试点到推广,从简单到复杂,从零乱到体系化不断发展的过程,正是在习近平法治思想的指引下不断取得的新的立法成果。

　　第四,公益诉讼理论研究不断深入。当前关于公益诉讼的理论研究文章越来越多,这些研究涉及公益诉讼基本理论、内涵分析、提起主体类型、不同诉讼形态、程序制度及两大法系公益诉讼制度等等,对公益诉讼的研究已经相当深入。

　　二、建构中国特色的公益诉讼学科体系

　　党的二十大报告明确提出要完善公益诉讼制度,在此背景下,具有中国特色的公益诉讼制度亟须建构自主的知识体系和具有中国特色的学科体系、学术体系和话语体系。

　　形塑具有中国特色的公益诉讼自主知识体系,首先要建立中国特色的公益诉讼学科体系。至于何谓学科,学者们有不同认识。有学者认为“学科即是知识生产积累到一定历史阶段的制度化产物”;也有学者认为“学科就是人们在认识客体的过程中形成的一套系统有序的知识体系,当这套体系被完整地继承、传授并创新发展以后,学科就表现为一种学术制度、学术组织、教学科目或表现为一种活动形态”。无论学者们如何界定学科,学科定然是某一领域知识生产积累到一定历史阶段而形成的一套有序的知识体系,这一知识体系可以通过学术制度、学术组织、教学教材体系、人才培养等呈现出来。为此,对学科体系的建设而言主要是从学科建设、教材体系、人才培养、学术制度、学术组织等几个维度进行。公益诉讼制度尽管在一定程度上已经建构了自己的知识体系,但尚未形成一个学科所应具备的知识体系和组织体系。全面建设具有中国特色的公益诉讼学科体系应主要从以下几个维度进行。

　　(一)公益诉讼学科的专业定位

　　就当下哲学社会科学学科而言,主要有哲学、政治学、经济学、历史学、社会学、新闻学、法学等。如果建设公益诉讼学科,那么该学科应属于哪一学科大类?教育部公布的最新《普通高等学校本科专业目录》中,本科专业法学类包括法学、知识产权、监狱学、司法警察学、社区矫正、纪检监察等专业。就公益诉讼学科专业定位而言,应属于法学大类。当然,这里需要探讨的是公益诉讼法学与检察学之间的关系。公益诉讼法学并不能完全归属于检察学,尽管二者之间存在交叉,但因为公益诉讼的提起主体并非仅限于检察机关,还包括社会组织和行政机关。因此,公益诉讼法学应独立于检察学。

　　就公益诉讼法学的学科定位和未来发展而言:第一步,努力在法学大类专业下建设公益诉讼学科,作为二级学科;第二步,在机会成熟后,将公益诉讼法学专业建设为与法学专业并列的独立的一级学科。这一点上可以学习借鉴知识产权、纪检监察学科建设的路径,知识产权学科早期也仅仅在法学专业下作为二级学科,经过发展以后,最终上升为与法学专业并列的一级学科。

　　(二)公益诉讼学科建设的前提

　　法学学科建设的重要特色就是很多学科都有独立的专门法即部门法,诸如刑法、民法、民事诉讼法、刑事诉讼法等。最为典型的是知识产权专业,其有著作权法、商标法和专利法三部独立的部门法,为知识产权学科体系的建构奠定了基础,初步搭建了知识产权学科体系框架,为知识产权学科发展指明了方向;再如,纪检监察专业今年首次被教育部增加为与法学专业并列的一级学科,其之所以能够上升为独立的一级学科,也与该学科有独立的部门法有关。全国人大于2018年3月通过了监察法,为纪检监察专业学科的建设奠定了框架和基础。就公益诉讼而言,尽管目前已经在多部单行法中有规定,但都是“零打碎敲”式的规定,缺乏一部对公益诉讼进行系统全面规定的专门立法。为了切实推进公益诉讼学科建设,必须加快公益诉讼专门立法的进度,为公益诉讼学科建设指明方向,为该学科建设奠定体系框架的立法基础。

　　(三)公益诉讼学科建设的具体路径

　　一是积极编写公益诉讼教材。习近平总书记指出:“学科体系同教材体系密不可分。学科体系建设上不去,教材体系就上不去;反过来,教材体系上不去,学科体系就没有后劲。”积极组织和鼓励公益诉讼学者编写面向本科生、研究生的各种教材,可以编写统编教材、案例教材等。组织召开各种教材编写会议,探讨教材大纲、教材体系、教材内容等,把达成共识的、不存在争议的,具有中国特色的公益诉讼制度和理论写进教材。通过编写教材,体系化、系统化、具体化、固定化公益诉讼的知识体系。

　　二是开设公益诉讼课程。公益诉讼不仅要进教材还要进头脑。完善公益诉讼制度就要推动公益诉讼进课堂,让公益诉讼种子早早扎根于青年学子的心中。为此,要积极推动全国各高等学校法学院系开设公益诉讼课程,在本科生、研究生中开设公益诉讼课程,让广大学子积极学习、研究公益诉讼。

　　三是建设公益诉讼学科点。公益诉讼制度的完善和发展需一大批高素质、高质量的公益诉讼人才。第一步,积极推动全国高校在法学硕士点、博士点中增设公益诉讼招生方向;第二步,积极推动将公益诉讼法学作为研究生教育学科专业在法学一级学科下设置公益诉讼法学二级学科,招收全日制公益诉讼研究生,既可以考虑招收学术型硕士研究生,也可以招收专业型硕士研究生。这一点可以借鉴纪检监察学和知识产权学科。为公益诉讼事业发展培养、储备高素质的专业人才。

　　四是积极推动公益诉讼学术制度、学术组织建设。诸如申请创办《公益诉讼研究》刊物,在中国法学会申请成立中国法学会公益诉讼法学研究会,各省可以相应成立省级的公益诉讼法学研究会等,积极推进公益诉讼学术制度、学术组织建设。

　　本文系2022年度国家社会科学基金重点项目《比例原则在民事诉讼中的适用研究》(22AFX010)、2021年度河南省高等学校哲学社会科学基础研究重大项目《新时代检察民事公益诉讼基本程序体系研究》(2021-JCZD-28)的阶段性成果。张嘉军,郑州大学法学院教授、博士生导师,最高人民检察院公益诉讼研究基地郑州大学公益研究院执行院长。

　　　　(本文共四部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第15期)