民事检察是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分,是检察机关法律监督职责在民事诉讼领域的具体体现。从正式起步至今,民事检察经历了试点探索、全面起步,制度定型、蓬勃发展,职能拓展、创新发展三个阶段,从以抗诉为中心到形成多元化监督格局,民事检察职能不断拓展、规范和发展。笔者对检察机关构建“四大检察”法律监督新格局后的民事检察司法实践分析发现,民事检察作为民事诉讼的有机组成部分,对民事司法发挥着重要作用,但也面临制度化、体系化不足等发展困境,如何进一步提升民事检察监督质效仍然值得关注和重视。

一、民事检察功能作用

(一)民事检察是民事案件再审纠正的重要程序

检察机关通过提出抗诉、再审检察建议方式对生效民事判决、裁定、调解书进行监督。根据2018年至2022年最高人民检察院工作报告与全国检察机关主要办案数据,检察机关民事案件监督数量整体呈增长趋势,再审检察建议案件增量明显,再审结果改变率逐步上升,再审检察建议结果改变率增长较快。民事检察抗诉和再审检察建议方式在民事案件再审中体现了良好的监督成效。

(二)民事检察是司法权规范行使的重要推动力

民事检察是检察机关对民事诉讼活动的全过程监督,类型上包括民事生效裁判监督、民事审判程序监督、民事执行活动监督等,贯穿民事诉讼程序始终,对规范司法权行使发挥了重要作用。根据2018年至2022年最高检工作报告,全国检察机关开展民事审判程序监督和执行活动监督(以下统称为“两项监督”),两项监督案件数量和检察建议采纳率均大幅增长。我国正处在社会转型发展的重要时期,民事审判、执行工作中新情况、新问题不断出现,法院对同类案件执法司法标准不统一等情况时有发生,影响审判和执行权威。检察机关在履职中发现具有普遍性的社会问题,通过类案监督向法院发出工作检察建议,注重预防性治理,促进整体治理,发挥深层次全链条的监督作用。相比于个案监督,类案监督更集中反映一些深层次问题,类案监督案例的发布也为发挥类案监督在统一法律适用、提升精准监督质效等方面提供了指引。

(三)民事检察是多元化纠纷解决机制的重要组成

检察机关通过引导和解、释法息诉工作,积极化解矛盾纠纷,促进案结事了,推进诉源治理。2012年民事诉讼法修改,设置了当事人向法院申请再审在先、申请检察机关监督断后的程序。就诉讼规律而言,一审、二审、申请再审、申请检察监督案件会不断减少,但是案件复杂程度、化解矛盾和释法息诉难度反而会增加,检察监督断后的程序设置意味着检察机关办案和化解矛盾的难度相应增加。检察机关对于作不支持监督申请决定的案件承担了大量的释法说理和矛盾化解工作,最大化实现息诉结案。同时,还针对大量申请监督和信访案件开展和解工作,体现了检察机关法律监督与解决纠纷的双重职能。

检察机关一直在探索开展对特殊群体的民事支持起诉工作,为寻求诉讼救济的特殊群体提供无偿法律帮助,维护农民工、残疾人、老年人等特殊群体利益,保护民生民利。检察机关开展的支持起诉多针对相对弱势、困难的一方,特别是诉讼能力明显偏弱的群体,是“检察为民办实事”的生动实践。

(四)民事检察是惩治虚假诉讼行为的重要力量

虚假诉讼侵害他人合法权益,破坏社会诚信,损害司法权威,应予严惩。作为法律监督机关,检察机关具备运用刑事、民事双重手段的职能,在依法打击虚假诉讼活动中发挥着重要作用,虚假诉讼监督已经成为民事检察常态化工作。最高检在全国部署打击虚假诉讼专项行动,发布虚假诉讼监督指导性案例,向最高法制发“五号检察建议”,推动民事虚假诉讼监督工作有效开展。

二、民事检察监督困境检视

2019年检察机关内设机构改革以来,民事检察职能不断深化、拓展,监督成效明显,但是总体来看与法院民事诉讼总量还存在一定差距,民事检察体系不够健全、监督力度不均衡、影响力和认同度不够高等问题依然存在。

(一)制度供给不足影响效能

现行民事诉讼法对民事检察监督的具体规定较为原则性,缺乏明确具体的做法、效力等,导致实践运行效果与制度初衷存在差距,突出表现在作为法定监督方式的检察建议效力不足、作为监督手段的调查核实权缺乏强制力。

1.检察建议效力保障不足。民事诉讼法规定检察机关民事检察监督的方式有两种,即抗诉和检察建议。对于检察建议,仅在第215条第2款、第3款规定了检察机关可以采用检察建议监督方式,但并没有明确此种监督方式的程序效力。而民事诉讼法第218条具体规定了抗诉的程序效力,即接受抗诉的法院应当作出再审裁定。检察建议属于柔性监督方式,是效率较高的协商式监督方式,但因其具有协商性,不具备程序强制力,并不必然引起法院启动再审程序,程序效力规定的缺失影响检察建议的适用效果。

虽然最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》对再审检察建议、检察建议的适用程序和效力进行了初步规范,但其主要是规范检察机关内部办案工作,即制发检察建议的流程、程序等问题,而不是如何与法院衔接、反馈问题的规定,完善内部程序设置有利于提升检察建议的质量,但是对法院是否采纳并不能形成制约,并不必然带来检察建议效力的实际提升。现阶段,检察建议采纳率很高,因大部分案件或为涉及虚假诉讼的生效裁判监督,或为针对公告、送达等程序违法监督,比较容易被法院所接受,而对于涉及普通生效裁判监督或者实质性违法行为监督的检察建议,被采纳率并不高。检察建议作为柔性监督方式缺乏对法院的程序约束力,不被采纳的情况时常发生,即使可以采取跟进监督方式,但不可避免地会提高司法成本,与检察建议监督方式的设置初衷相背离。

2.调查核实权缺乏强制力。民事诉讼法第217条规定,检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。但该规定对于调查核实权行使的具体范围、方式及程序并未明确。《人民检察院民事诉讼监督规则》进一步规定被调查人员或单位有配合调查的义务,但是在被调查对象无正当理由拒绝或者妨碍调查取证时,检察机关缺乏相应措施。调查核实是检察机关行使民事诉讼监督职权的必要措施,因缺乏强制性保障,实践运行情况并不理想。调查核实权行使缺乏具体细则及制度保障,一定程度上影响了检察机关对深层次违法行为的监督。

(二)同级监督作用未充分发挥

现阶段上级检察机关对下级法院案件提出抗诉仍然是民事检察监督所采用的主要方式,同级检察机关以再审检察建议对同级法院进行监督实际上具有一定的局限性。

1.上抗下仍为主要监督方式。按照民事纠纷法院管辖现状,法院生效裁判多为中级法院二审判决,再审申请大多被高级法院裁定驳回,此为大多数民事案件的常态。按照检察监督案件同级受理原则,大部分民事抗诉案件由市级检察院受理,经市级检察院提请抗诉后、由省级检察院提出抗诉。而再审检察建议所针对的多为一审生效判决,以基层检察院提出居多。地市级检察院认为法院生效裁判错误的,一般提请省级检察院抗诉,而不是制发再审检察建议,多年来民事检察办案的“倒三角”状况仍然持续。司法实践中,提请抗诉案件支持率往往不高,大量提请抗诉案件不被上级检察院支持,反映出上下级检察院对同一案件的处理意见不尽一致,下级检察院对案件监督标准把握不准,影响了司法公信力,也对信访息诉工作产生压力。同时,本可以在市级检察院和中级法院层面解决的民事纠纷,最终却由省级检察院承担了大量的审查和复查工作。

从部分省级检察院对抗诉案件监督结果情况分析来看,抗诉案件由上级法院提审后再审结果改变率明显高于指令原审法院再审后的结果改变率。抗诉案件指令原审法院再审判决维持后,上级检察机关再次抗诉,上级法院提审后依法改判的情况也不少见,表明初次检察监督意见本是正确,进而反映出法院对本院的生效裁判往往不愿意纠正。对于二审生效裁判,抗诉案件经过两级法院、两级检察院的四次审查,而二次抗诉案件则经过两级法院、两级检察院的六次审查,对于司法资源造成浪费。

2.再审检察建议实际适用局限。《人民检察院民事诉讼监督规则》对提出再审检察建议和提请抗诉适用的情形进行了区分规定,其中原审生效判决、裁定在程序上经法院再审、审判委员会讨论,或者存在适用法律错误、审判人员有贪污贿赂等情形的,一般应当提请抗诉,而认定事实错误或者其他程序错误的情形可提出再审检察建议。司法实践中,检察监督事由中以适用法律确有错误、认定的基本事实缺乏证据证明最为常见,但一些地市级检察院以提请抗诉为主,而不会刻意区分是事实认定错误还是法律适用错误。对于一般生效裁判,更倾向于提请上级检察院抗诉,再审检察建议大多是针对涉及虚假诉讼的民事裁判。

法院对同级检察院以再审检察建议提出监督的案件,如果认为存在错误应当再审,则按照本院院长发现程序,提交审判委员会讨论。因是对本院其他合议庭或者庭室的案件提交再审,除非有新的证据足以推翻原审判决或者涉及刑事犯罪等生效刑事判决的情况,否则,同级法院往往不愿意启动再审。如果法院认为不需要启动再审,则合议庭审查后即以函告形式不予再审,但检察机关提出再审检察建议是经过了检察委员会讨论决定作出的,函告不予再审事实上有损再审检察建议的权威。虚假诉讼监督所涉及的民事案件,一般经过公安机关侦查、检察机关调查核实证据确实充分,或者有刑事判决认定虚假诉讼行为,此类案件事实认定和法律适用并无争议,再审纠错难度不大,故检察机关多以再审检察建议方式进行监督,但法院对批量虚假诉讼案件监督其实也并不乐于接受。对于事实清楚的虚假诉讼再审检察建议纠正案件实体上并不存在障碍,现阶段的程序设置要求必须经过检察机关检察委员会讨论决定,司法成本增加。

(三)监督职能发展不均衡

1.虚假诉讼监督存在障碍。虚假诉讼案件以双方串通型居多,具有极强的隐蔽性和迷惑性,监督线索发现难、监督效果不理想等问题十分突出。面对海量的案件,运用大数据赋能民事检察监督是突破这种困境的有效方式,成为破解该类案件发现难、识别难、查证难的“利器”,而运用大数据的前提是大数据的收集,数据来源不足制约了检察机关虚假诉讼监督的开展。这里的数据要求是全体的数据、混杂的数据,而不是部分的数据、精确的数据;数据应尽可能地具有多样性、全面性,如果仅是特定的数据或者部分数据,就会影响数据分析的精确性。

2.深层次监督比例不高。近两年,“两项监督”的数量大幅度增加,对规范法院司法行为起到了一定作用。但整体来看,监督的问题多为程序违法或工作瑕疵,涉及实体违法、社会影响力大的案件不多,深层次违法行为监督案件整体上比例不高。“两项监督”中制发的检察建议以《人民检察院民事诉讼监督规则》规定的兜底条款“其他违法情形”为主要依据,而且监督事由中相当一部分集中于浅层次或者类案问题,如法院违法送达、超审限等。实践中,基层检察机关是“两项监督”的主体,基本上是通过案件质量评查或在规范执法专项活动中,以批量调卷的方式发现监督线索,很少触及实质违法问题,因而法院乐于接受,但司法效果显然有限。对于真正需要依职权监督的案件,往往需要检察机关开展大量的调查核实工作,部分检察人员线索发现能力及监督能力不足,深层次监督总体不够。

3.类案监督效果待提升。检察机关通过类案监督可以对完善立法或者对相关的司法政策提出改进意见,从而起到拓展、延伸和提升检察的监督职能的作用。类案监督作为法定监督方式,仍属于民事诉讼监督范畴,应当遵循监督工作的法定条件、标准和程序,但目前并未形成统一的民事检察类案监督程序,导致类案监督规范性不足,影响类案监督机制进一步成熟发展。基于案件化办理要求和办案考核考量,不少基层检察院更愿意进行个案监督,对于个案上升到类案监督重视不够。与个案监督相比,类案监督要求高、难度大。民事检察类案监督主要通过检察建议方式进行,但检察建议刚性不足一直是民事检察监督的堵点。相对于规模较大的个案监督,法院对类案监督相对容易接受,但往往不会采取有效措施加以整改,监督效果大打折扣。民事检察类案监督主要集中于一般性的审判、执行活动的程序性违法问题,影响类案监督效能充分发挥。真正针对“同案不同判”等法律适用不一致的有重大影响的引领性民事类案监督还比较少,通过类案监督发现相应立法、制度层面问题的政策形成性效果尚未显现。

(四)程序机制不畅影响效果

1.检察听证运用不足。民事检察监督根据来源不同可分为依申请监督、依职权监督。就民事检察监督而言,当事人依申请监督应当是办案主流。因前置程序制度设置、民事审判和执行规律等客观因素,依申请监督案件整体上占法院民事案件比例较少,但是经过法院前置程序仍寻求检察监督的案件往往存在案情复杂、法律争议大或者信访风险高等情形。传统民事检察办案习惯于书面审查,当面听取当事人和律师意见不足,仅通过书面答辩形式并不能给予当事人充分辩论的机会,也缺乏通过询问方式所能形成的心证,不利于提升办案影响力。总体来看,民事检察对听证方式审查案件的重要性认识不足,听证工作进展缓慢。

2.检法程序衔接有待完善。民事诉讼法对民事检察监督条文规定有限,且多为原则性规定,具体落实需要检法机关衔接配合。最高检、最高法会签文件和最高检的规范性文件成为办案主要依据。最高法、最高检先后签订了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》《关于办理民事诉讼检察监督案件若干问题的会议纪要》《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》等相关文件,民事检察监督规范性文件并没有完全统一,缺乏系统化。从会签文件具体内容来看,相关规定原则性居多,对于程序的衔接缺乏明确、细化的规定,更多的是强调检法两机关沟通协调。地方各级法院、检察院也多通过签订会签文件来解决办案中的衔接配合问题,从侧面反映出顶层规范不够健全,不利于办案规范化。

本文系2022年度最高人民检察院检察理论研究重点课题《精准监督背景下的民事检察跟进监督研究》(GJ2022B07)的阶段性成果。作者:王毓莹 中国政法大学法律硕士学院教授、合规与风险防控中心主任。

(本文共三部分,现摘发前两部分,注释及全文见《人民检察》2023年第17期)