近年来,为满足反恐、被害人保护、预防犯罪、数字化等方面的要求,德国立法、修法十分活跃,不管是从刑事追诉还是程序变革来说,都对检察履职产生了重大影响。同时,检察履职深深镶嵌在社会结构之中,因应社会变迁,检察机关也必须作出履职策略的调整。欧盟成员国法制欧洲化日益增强也影响其检察履职。从不同角度观察德国检察机关履职的变迁,有助于从中获得许多有益的启发。

一、变与不变:从检察职能说起

仅从德国法院组织法和德国刑事诉讼法中关于检察定位与履职的原则性规定来看,近150年来德国检察机关的职能结构保持了相对稳定的状态。但实际上,德国检察机关的工作模式等均呈现动态变化。

德国检察机关的职责并不是在单一法典中一揽子规定的,而是呈现碎片化状态,除了德国法院组织法,主要由德国刑事诉讼法明确检察机关在不同诉讼阶段的职权,从侦查一直到刑事执行。此外,联邦各州的法律也规定了检察机关适用法律或开展司法行政事务的职责,还有德国违反秩序法也赋予检察机关颇为吃重的角色。检察机关的主要活动在于刑事追诉与刑事执行,检察机关是侦查程序的主宰,负责合法、规范、彻底、可靠、快速推进侦查活动。在发现事实真相过程中,要秉持客观性立场,兼顾入罪与出罪的证据;在依法启动侦查程序方面,坚持法定性原则。检察机关垄断起诉,在审查终结后将认为有罪的犯罪嫌疑人移送审判,从而确定法院审理的程序对象;对符合不起诉条件的,有权终止程序。对于认罪协商,检察官享有表决权,只有在被告人与检察官都同意的情况下,才能开展认罪协商。在庭审中,检察机关要派员作为公诉人代表国家支持公诉,协力查明事实,确保刑事司法符合法治。如果认为法院的裁判违反法律,有权提出法律救济。除了法官保留的职权,检察机关负责执行法院的裁判,因此其是法定的执行机关,同时还是州法所授权的赦免机关。根据德国违反秩序法,检察机关对某行为是违反秩序行为还是犯罪行为作出决定,如果违反秩序行为与犯罪行为关联在一起,检察机关可以接管对违反秩序行为的追究。在某些州(如巴伐利亚自由州、巴登-符腾堡州),检察机关还是对特定违反秩序行为处以罚金的机关。

此外,检察机关在国际司法协助事务(引渡)中发挥重要作用。在刑事诉讼之外,检察机关还承担了一些职责,如根据德国失踪法在宣告死亡案件中提出请求及参与诉讼;根据德国照管法,参与无行为能力人的案件。在某些州,检察机关还是司法国库的代表机关。与我国不同,德国检察机关参与对律师、税务师、会计师、专利代理人、公证人等职业惩戒程序,但参与主体限于州总检察院,而不包括地方检察院。

综合来看,德国检察机关的履职范围主要在刑事诉讼当中,当然也承担了一些非刑事的职责,如特殊的职业惩戒程序、宣告失踪等,不过这些均算不上核心的、标志性的检察职能。

二、检察机关的政治性

从制定法上看,德国检察机关是一个一元的、科层制的机构,检察人员必须服务上级的工作指令(德国法院组织法第146条),处于机关金字塔尖的是首长级官员,其他职员充当首长级官员的代表(类似于我国公诉人在法庭上所宣称的“受检察长指派出庭支持公诉”),理论上称之为“上令下从”或“检察一体”。根据德国基本法第30条,国家权力的行使和国家任务的履行属各州事务,基本法另有规定或另行规定时除外。这种联邦制的明确分权决定了,检察机关的科层关系主要体现在州一级上。联邦总检察长并不是各州检察机关的上级机关,内部的指令权主要指州总检察长对州内检察人员的指令,外部的指令权指州司法部长对州内检察人员的指令。所谓指令可以是一般性的刑事政策,也可能关系个案如何处理。实践中,指令很少公开,也很少采用书面的形式。不过,内部指令与外部指令却呈现不同的状态,比如,州总检察长发出的内部指令通常在卷宗中留有书面记录,但是司法部长对总检察长的指令情况却几乎没有记载。现实中,对检察办案施加影响的手段也并不限于发出指令,还可以通过诸如希望、要求或召见谈话的方式表达。事实上,政治干预检察办案的情形极为罕见,即使有,也仅为涉及政治方面的犯罪案件。

有观点提出,“上令下从,乃自欧陆创设检察官制以来争论最剧但却悬而未决的问题”。指令权反映了检察机关的政治性问题,存在执政党派是否对司法实施干预,是否可能利用政治权力借道司法行政对检察办案施加影响的争议。以前的争议集中在相关学术批判上,也有过相应修法草案,虽然要求废除或限缩指令范围的呼声不断,但遭到了来自各州司法部长、司法国务秘书及相关党派的反对。当然,最大的压力来自欧盟。自2009年以来,欧盟不同层面多次要求德国废除司法部长对于个案的指令权,并要求指令透明化。特别是欧洲法院以德国检察机关受制于指令权为由否定其司法机关属性,进而判决不承认其签发的欧盟逮捕令。人们开始担心欧洲法院的判决是一个“超级核爆”,然而结果却成了一个“茶杯里的风暴”,并没有掀起波澜。德国检察机关通过另外援引德国刑事诉讼法第131条以缉捕之名由检察机关签发逮捕令,并认为这不属于由法官来决定是否剥夺人身自由的事项,从而巧妙地避开了欧洲法院的判决。

客观来讲,这些异议片面地强调司法的中立性或客观性,企图剔除一切非法律因素,使之与政治绝缘,甚至将“法律之外的”内容或行为等同于勾兑、腐败,值得商榷。因为刑事司法承担了社会政策与法律政治的任务,刑事追诉本身是刑事政策的必要组成部分,设想存在一个“中性、无色的”、非政治化的刑事追诉,无异于追求一个自动售货机式的司法主体。就刑事追诉实践来说,除了遵循法定性原则,还要依个案之不同作出具体裁量。为保障追诉及量刑的统一性,司法实践迫切需要就类案发布指引、通知或规定,以统一的刑事执法司法政策措施消除区域之间、案件类别之间的不均衡、不一致现象。另外,如果想在州的范围内探索司法改革、引入特别改革项目,也离不开州司法部的统筹与推进。从政治负责关系来说,各党派的刑事司法理念会通过州司法部长传导到刑事司法实践,而州总检察长并非通过选举产生,其政治合法性源于向本州司法部长报告工作,再由州司法部长向州议会负责,因此,司法部长的外部指令权犹如政治负责关系的传导机制,否则“人民的领导就无法从一个完整的链条传递到检察机关”。因此,外部指令权服务于德国基本法所提出的政府向议会负责的原则,不可想象在刑事追诉领域存在一个无部长存在的空间,因此完全排除外部指令权也是不允许的。

其实,重要的不是回避、废除指令权,而是将这种监督与领导关系透明化,正视政治层面与刑事追诉的缠绕交织,将任何干预或影响透明化,由此既能确保刑事追诉受到法律的约束,也能维持检察机关向议会负责的渠道。2021年,为消除外部指令权可能产生政治干预的“坏印象”以及应对欧洲法院的既有判决及将来可能作出的类似判决,德国联邦司法部提出了《关于加强检察机关独立性以及与欧盟成员国刑法合作的法律草案》,建议在德国法院组织法第147条中增加第2款至第4款:明确上级发出指令应遵循法定性原则,仅在裁量空间之内才是允许的,并排除任何非司法的考量;指令应书面且说明理由;涉及国际刑事司法协助特定案件时,不得就个案发出指令。虽然该草案并未通过,但由此可看出德国并不想彻底废除指令权,而是采取了适当限制以及透明化、书面化的办法。

三、检察机关办案方式的转变

在德国司法系统,案多人少司空见惯,法官和检察官加班加点已成常态,案子久拖不决让人诟病。导致案件量增加的原因,无外乎两个:第一,职责范围扩大,案件量刚性增长;第二,诉讼程序复杂化或要求增多,检察官需要学习的新规定、额外新增的事务增多。他们必须了解越来越多的规定,尤其是附属刑法。与此同时,刑事诉讼程序本身也持续分化且复杂化,原因在于判例日趋精密,新法不断出台。

对于检察机关来说,由于过去20年持续地压缩成本,导致技术与人员配置一直停留在最低水平,技术革新提升了工作效率,比如使用文本编辑软件与语音识别软件,以及办案系统中数字计算辅助模块,利用法律数据库高效检索等等,一定程度缓解了人员紧张问题,从而维持了基本司法供给,下一步的出路是依托人工智能辅助审查,提出定罪与量刑的参考,甚至对轻微案件进行自动化处理。这么做不是让人工智能取代检察人员,而是辅助减轻工作负担、加速案件办理。电子卷宗及共同的办案应用系统被作为基础性工作予以推进。虽然当前大多数刑事卷宗都包含一些电子文档,但坚持纸质卷宗的惯性依然很强大,一些案件中出现了将纸质卷宗扫描为电子卷宗这种耗财费力的现象。

根据2017年通过的电子卷宗引进法,从2026年1月1日起,电子卷宗将取代目前的纸质卷宗成为唯一的主导卷宗,在这一不可逆转的趋势下,关于全德国检察机关使用统一专业办案软件的呼声越来越高。当然,仅在检察机关内部统一办案系统还远远不够,检察机关与法院、警方、相关联邦与州机构之间也应建立信息接口,打通数据通道。理想的状况是能够制作跨部门共同的刑事案件电子卷宗,从侦查开始直到刑事执行结束,涵盖赃证物管理,对电子卷宗的存储情况进行监控,在保存期满后予以删除,实现全生命周期管理。

为应对案多人少矛盾,德国采取了扩大检察机关自由裁量权的策略。自20世纪70年代开始,德国通过创设一些缩短刑事诉讼程序的审前分流做法极大地扩张了检察机关的自由裁量权。法定性原则是检察履职必须遵循的红线,在此之外,检察机关可依据起诉便宜原则,通过不起诉决定终止程序。据统计,2018年德国起诉案件仅占10%,各种不起诉案件占66%,向法院申请处罚令绕过庭审程序(德国刑事诉讼法第407条至第412条)的约占12.7%,以至于检察官被称为“法官前的法官”。事实上,法官也面临案多人少的压力,即使像处罚令这样的表面上要经由法院决定的程序,法官也不会真正开展司法审查(即不开庭),由此,这个程序就成了检察官主导的刑事处罚措施。当然,这并不意味着整个刑事诉讼的重心转移到了检察机关这一边。由于警察拥有更为丰富的犯罪学、侦查学知识,更充沛的人手以及更有力的取证手段和鉴证技术,侦查程序也出现“警察化”的趋势,检察机关只在特定类型的案件中,比如致人死亡的刑事案件,才对警察实施指挥侦查权,绝大多数刑事案件,警察是事实上的侦查主宰。以致有观点主张强化检察机关对警察的控制,要求赋予其直接获取警方刑事数据的权力,明确警察采取重大干预性侦查措施向检察机关告知的义务等。对于检察官来说,也应当改变专注于案卷的办案模式,增强行动与沟通协调的能力。

另外一个应对措施是集中管辖。随着辩护律师领域越来越细化、专业化,检察官也需要具备专业知识才能更好地与之交锋。与此同时,法律越来越复杂,加上各个领域的具体知识繁杂细密,已经不可能要求检察官们掌握所有的知识和“工具箱”,而且为个别案件学习特定知识,维持、提升能力的成本已经高到不可企及。所以,检察人员必须优化重组,相对集中地办理特定类型的案件,让部分人员成为特殊领域的行家里手。体现在组织形式上就是按照案件类型组建专业化部门,以及指定某个检察机关办理一定区域内的同类案件,即实行集中管辖。推进集中管辖不是某个地方检察院的权限,必须取得州总检察院、州司法部长的支持,也需要与法院保持协同。事实上,如果没有跨区域的集中管辖,根本不可能保持充分的案件数量,不可能积淀充分的专业知识。

德国检察机关内设机构原本就是按照案件类型划分的,并非按诉讼流程的推进由不同部门办理同一个案件。集中管辖也并无一定之规,经常由各州根据发案情况与打击重点自行确定。比如,勃兰登堡州就将科特布斯地方检察院确立为打击计算机和数据网络犯罪、违反数据保护法行为和其他危及青少年身心健康的色情、宣扬暴力等文书犯罪的重点检察院,将法兰克福(奥得河畔)地方检察院确立为打击有组织犯罪和洗钱犯罪的重点检察院,将诺伊鲁平地方检察院确立为打击腐败犯罪的重点检察院,这些地方检察院集中管辖案件的范围都覆盖整个勃兰登堡州。这充分说明集中化、专业化办理特定类型案件是一条可行之道。

作者:王志坤 北京市检察院法律政策研究室主任

(本文共五部分,现摘发前三部分,注释及全文见《人民检察》2023年第19期)